40 лет акту Стаггерса

Регулирование вызывает коллапс

Почти за столетие до этого, в 1887 году, Конгрессом была создана Междуштатная коммерческая комиссия (Interstate Commerce Commission, ICC, в российской и советской транспортной литературе ее принято называть Комиссией по междуштатному транспорту и торговле).

ICC начала регулировать железнодорожные тарифы, чего не было с момента зарождения железных дорог в 1820-е гг., и многие другие аспекты их работы, в том числе такие, как согласование расписаний, взаимоотношений железных дорог с грузоотправителями и грузополучателями.

Однако в XX веке слишком сильная зарегулированность аукнулась кризисом, который активно развернулся в 1960-е гг., когда доля железных дорог в грузообороте начала снижаться из-за конкуренции с другими видами транспорта (особенно с автомобильным). Если в 1929 году доля железных дорог в грузообороте составляла почти 75%, в 1939-м – 62%, то к 1960 году она упала до 44%, а ко второй половине 1970-х гг. находилась на уровне 36–37%. Накануне принятия акта Стаггерса, в 1980 году, она составила 30% (с учетом грузооборота железных дорог всех классов). Спастись от этого отрасль пыталась тем, что придумывала новые методы регулирования и защиты от конкуренции. Например, в 1950-е гг. некоторыми штатами принимались законы, запрещающие перевозки автомобилями на определенные расстояния с целью загнать эти грузы на железные дороги.

Но статус защищаемых и регулируемых государством компаний привел сначала к ухудшению мотивации железнодорожников, низкой чувствительности к изменению рыночных сигналов и стимулов, а затем, с учетом возросшей конкуренции с другими видами транспорта, к массовому банкротству железнодорожных компаний, пик которого пришелся на 1960-е гг. Необходимость реформ становилась понятной все большему числу экспертов.

Противниками реформ выступали (как это часто бывает) руководители железнодорожных компаний и отраслевых профсоюзов, привыкшие действовать в условиях регулируемого рынка, опасающиеся конкуренции и не желающие изменений. Ситуация продолжала ухудшаться вплоть до 1980 года.

Дерегулирование и либерализация

Конец 1970-х – начало 1980-х гг. стали периодом экономического дерегулирования транспорта. В 1977 году было проведено дерегулирование в сфере авиационных перевозок, в 1980-м – в сфере автомобильных перевозок. Затем очередь дошла и до железных дорог: 14 октября 1980-го по инициативе сенатора Харли Стаггерса президентом США Джимми Картером был подписан документ, который получил название «Акт Стаггерса» (рис. 1).

Д. Бауэрсокс и Д. Клосс – авторы самого авторитетного курса «Логистики», по которому обучаются в университетах США, – так формулируют главную идею акта Стаггерса: «Идея заключалась в том, чтобы предоставить руководству железных дорог свободу действий, необходимую для возрождения отрасли». В силу этого основные положения акта Стаггерса провозглашали дальнейшую либерализацию процесса ценообразования, начатую законом 4-R. Важная черта нового закона состояла в том, что у железных дорог появилась возможность снижать цены из соображений конкуренции и повышать их для покрытия растущих эксплуатационных издержек. Кроме того, у перевозчиков стало больше свободы в установлении и отмене надбавок к ценам, определении минимальных тарифов, а также в общем повышении тарифов. Было легализовано право отдельных грузоотправителей и перевозчиков договариваться о контрактных ценах за транспортировку. Руководство железных дорог обрело не только более гибкую систему ценообразования, но и право на отказ от предоставления невыгодных услуг. В спорных случаях право на отказ могло быть обжаловано грузоотправителем в суде.

Таким образом, начиная с 1980-х гг. в большинстве случаев грузовые железнодорожные тарифы вновь централизованно не регулируются, а устанавливаются на основе договоров между железными дорогами и грузоотправителями. В крупных городах, где имеются многочисленные грузоотправители, отдельные железные дороги могут договориться и создать «маневровую зону», где каждая железная дорога может эксплуатировать свои составы, используя железнодорожные пути другой железнодорожной компании. Главное в американской системе то, что в большинстве таких схем «права перевозки» грузов одной железной дорогой по путям другой являются добровольными и взаимосогласованными. Достаточно редки случаи «обязательных» прав перевозки, когда доступ к железнодорожным путям предоставляется по приказу государственного регулирующего учреждения или регуляторы обязывают железную дорогу не повышать тарифы (существует норма, согласно которой регулятор может вмешаться, если рост тарифов железной дороги превысит 180%, считая по зависящей части затрат); из множества судебных конфликтов за 40 лет, по оценкам американских экспертов, это происходило примерно в 80 случаях, то есть в 1–2% случаев, в остальных случаях дорога и грузоотправитель договаривались без участия регулятора. Таким образом, если пренебречь этими исключениями, то следует согласиться с директором отдела экономических исследований антимонопольного управления Министерства юстиции США Расселом Питтманом, который в статье «Конкуренция на железных дорогах: что выбирать России» пишет, что в США «в большинстве случаев тарифы централизованно не регулируются и устанавливаются в контрактах между железными дорогами и грузоотправителями».

Результаты эры Стаггерса

Каковы результаты реформ? Во-первых, дороги освободились от неэффективных активов. Так, произошло снижение эксплуатационной длины железнодорожных путей на 35%, уменьшение количества локомотивов – на 32% (были закуплены более мощные локомотивы) и вагонов – на 27%, сокращение персонала – на 60%. (Более того, если рассматривать занятость на американских железных дорогах в долгосрочной перспективе, то если в 1950-х гг. на железных дорогах работало более 1 млн человек, то в наше время это количество сократилось до 230 тыс. человек.)

Д. Бёрнс в статье «Цена прибыльности железных дорог США» отмечает, что грузооборот железных дорог с 1980 года увеличился к 1999-му на 50%, а к 2008-му – в 2 раза (с 1351,4 млрд т-км в 1980 г. до 2690,7 млрд т-км в 2008 г.), производительность труда в долларах выручки на одного работника по отношению к 1981 году возросла к середине 1990-х гг. в 2,5 раза, а к 2003-му – почти в 3 раза.
Удельный годовой грузооборот на одного работника (это примерный эквивалент того, что на российском железнодорожном транспорте называют производительностью труда) вырос более чем в 4 раза – с 3,06 млн т-км/чел. в 1980 году до 12,7 млн т-км/чел. в начале 2000-х гг.

Была сокращена численность локомотивных бригад (с 4–5 до 2–3 человек) и увеличена протяженность плеч их работы. Малодеятельные линии были закрыты или проданы железным дорогам второго класса, значительные объемы работы были переданы на аутсорсинг. Почти полностью прекращены исследования и разработки, выполняемые собственными силами, оказалось эффективнее, если подобные работы выполняются специализированными компаниями. Усилился интерес инвесторов к отрасли: доход на вложенный капитал вырос в 3,5 раза – с 2% в конце 1970-х гг. до 7,4% в 2006-м. Состояние инфраструктуры улучшилось: по данным, приводимым в монографии ИПЕМ «Мировой опыт реформирования железных дорог» со ссылкой на AAR, с 1980 по 2007 год число аварий снизилось на 70%, число несчастных случаев с сотрудниками – на 80%.

Маркетинговая политика была сфокусирована как на привлечении грузов с других видов транспорта (и доля железных дорог на рынке транспортных услуг выросла с 30% до 40%), так и на решениях, позволяющих снизить издержки. Например, организация перевозок контейнеров в два яруса сократила издержки почти на 40% по сравнению с перевозкой контейнеров обычными поездами, а внедрение хопперов-зерновозов грузоподъемностью 90–100 т снизило себестоимость и, как следствие, тарифы на перевозку зерна. Это позволило радикально снизить тарифы. Средний уровень железнодорожных тарифов с 1982 по 1994 год снизился в 2 раза и продолжал снижаться до середины 2000-х гг.
Доходная ставка (доход, приходящийся на 1 т-км или тонно-милю грузооборота) железных дорог снижалась, но расходы (а точнее, себестоимость оказания услуг по перевозке) снижались еще более быстрыми темпами, что означало повышение эффективности работы и рост прибыльности (рис. 2). Именно поэтому мы видим такую парадоксальную ситуацию: при снижении доходов и тарифов прибыльность железных дорог возросла. Именно это, вообще говоря, и свидетельствует о росте эффективности. В опубликованной в 2017 году Ассоциацией американских железных дорог (AAR) работе «Экономическая эффективность грузовых железных дорог США» отмечается, что даже несмотря на рост тарифов в 2005–2013 гг. тем не менее по итогам 2016 года их уровень в реальных ценах на 45% ниже, чем в 1981 году (рис. 3).

Основная причина подобной эффективности заключается в том, что в США нет единой инфраструктуры, принадлежащей одному собственнику. Как известно, вся сеть в США разделена на несколько крупных и ряд более мелких железнодорожных компаний, включая семь компаний 1 класса (на которые приходится около 70% эксплуатационной длины и около 90% выручки всех железных дорог), а также на ряд местных и региональных железных дорог, работающих на небольших – иногда два или три штата – территориях (подробнее об этом см. по ссылке). Благодаря этому исчезает огромное количество рисков, связанных с монополизацией, доминированием, навязыванием невыгодных условий. Американская модель построена на вертикально интегрированных, но горизонтально разделенных конкурирующих друг с другом компаниях.

Основным критерием работы железнодорожных перевозчиков становятся тарифы и сервис. Если железнодорожная компания не справляется со своими обязанностями, она становится банкротом и уходит с рынка. А ее инфраструктуру и подвижной состав может купить другая (или банк – в качестве кредитора).

Таким образом, залогом успеха стали следующие институты: частная собственность, конкуренция между вертикально интегрированными компаниями, отсутствие государственного финансирования и господдержки (за исключением очень небольших субсидий штатам на организацию железнодорожных переездов в местах пересечения с автомагистралями).

Опыт США демонстрирует нам, что управление железнодорожной системой может базироваться не только на вертикальном подчинении всех подразделений одному центру, но и на основе горизонтальных взаимодействий независимых друг от друга перевозчиков и собственников инфраструктуры, а также различных собственников инфраструктуры между собой.

Автор: Фарид Хусаинов, к. э. н., эксперт НИУ ВШЭ, доцент РОАТ РУТ (МИИТ)