Ставка на конкуренцию

– Илья, ключевая цель данного законопроекта заключается в восстановлении ряда пригородных железнодорожных маршрутов, которые ранее были закрыты, с помощью рыночного ценообразования (внедрения конкуренции среди перевозчиков на этапе конкурса)?

– Необходимость принятия закона «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации» назрела уже давно. Проект был разработан еще в феврале 2010 года, в течение 7 лет проходил стадии доработки и согласования, но к 2017 году закон пока так и не был принят.

Сегодня правовая база в сфере организации пассажирских железнодорожных перевозок состоит из разрозненных положений в отдельных нормативно-правовых актах. Поэтому главная цель обсуждаемого закона это принятие единого документа, комплексно описывающего принципы взаимодействия участников перевозочного процесса, регламентируя их права и обязанности и устанавливая финансовую ответственность. При этом ключевым для создания устойчивой модели пассажирских перевозок является прописанный в законе переход к системе заключения долгосрочных договоров об организации регулярного сообщения на конкурсной основе с недискриминационным доступом частных перевозчиков.

– Насколько новые правила по организации пассажирского железнодорожного сообщения будут эффективны на практике, какие могут возникнуть сложности в реализации?

– Модель организации пассажирских перевозок с заключением долгосрочных договоров на конкурсной основе является успешной зарубежной практикой. Так, например, в пригородном комплексе Германии реализуется модель конкуренции за маршрут. Компании-перевозчики выбираются транспортными администрациями (представителями федеральных земель) путем проведения конкурсных процедур (тендеров) на долгосрочный период, в среднем от 12 до 15 лет.

В Германии пригородные перевозки также являются планово убыточными. В структуре доходов перевозчика доходы от продажи билетов составляют от 25 до 45%, остальная часть – субсидии государства. При этом субсидии на пригородные перевозки выделяются землям (аналог российских субъектов федерации) из федерального бюджета. Объем государственной поддержки и темпы ее индексации в Германии установлены законодательно на ближайшие 15 лет, что позволяет перевозчикам и транспортным администрациям планировать инвестиции и деятельность на долгосрочный период.

В России система заключения договора «за маршрут» в пригородных перевозках уже частично действует. Так, 15-летние контракты в результате проведения открытого конкурса заключили ОАО «Центральная ППК» с Москвой, Московской и Рязанской областями, ОАО «Московско-Тверская ППК» – с Москвой и Московской область, и ОАО «Северо-Западная ППК» – с Санкт-Петербургом.

Ключевой проблемой реализации новой модели пригородных перевозок может стать отсутствие у ряда регионов финансовых возможностей компенсировать выпадающие доходы перевозчика и инвестировать в обновление подвижного состава. Хотя, безусловно, долгосрочный характер договоров может стимулировать регионы расширить горизонт планирования и пересмотреть бюджетную политику региона в пользу пригородных компаний.

Успешный пример реализации модели в Германии во многом определяется долгосрочной государственной поддержкой из федерального бюджета. Средства из бюджетов федеральных земель выделяются в незначительном размере, их доля в структуре доходов перевозчика составляет от 0 до 5%.

– В Минтрансе заявляют, что новый закон сократит размер субсидий на организацию железнодорожных перевозок. Как Вы считаете, каким образом новые правила смогут сократить издержки региональных бюджетов на компенсацию потерь в доходах операторов?

– Напрямую принятие закона, скорее всего, не отразится на размере субсидий. И если в крупных городах и регионах с высоким пассажиропотоком проведение открытого конкурса, возможно, будет способствовать выбору наиболее эффективного перевозчика, на поддержание деятельности которого требуется меньший объем субсидий, то в других регионах такого эффекта ожидать вряд ли придется, так как, с высокой долей вероятности, желающих участвовать в конкурсе будет немного.

Однако в долгосрочной перспективе переход к договорам сроком на 15 лет может иметь положительный эффект в виде некоторого сокращения затрат перевозчика, позволяя ему планировать на долгосрочный период, создавать собственную необходимую инфраструктуру, например, ремонтную базу, сокращая расходы на услуги сторонних организаций и т. д. Кроме того, заключение долгосрочных договоров и проведение долгосрочной тарифной политики позволит определять требуемый объем субсидий на продолжительный период, предупреждая необоснованное увеличение издержек компаниями.

– Несмотря на то, что нагрузка на бюджеты будет снижена, далеко не все регионы могут себе позволить такие расходы, в особенности дотационные. Как можно решить эту проблему?

– Как уже говорилось ранее, принятие закона не отразится на возможности региона компенсировать выпадающие доходы и нагрузка на ряд регионов будет значительна. Поэтому регионам потребуется пересмотреть свою бюджетную политику в сфере транспорта на период действия договора с перевозчиком. Возможно выделение фиксированного объема поддержки для пригородных компаний. В ином случае регионам придется обратиться в федеральный центр для получения межбюджетных трансфертов.

– Как данный законопроект Минтранса сможет способствовать обновлению пассажирского подвижного состава?

– Согласно обсуждаемому закону размер выделяемых перевозчику субсидий на возмещение выпадающих доходов должен устанавливаться с учетом обоснованных затрат перевозчика, инвестиционных обязательств и уровня рентабельности соответствующего перевозчика. Инвестиционные обязательства включают в том числе затраты на закупку нового или модернизацию старого подвижного состава с учетом размеров и источников финансирования такого обязательства. Вместе с тем вряд ли регионы (через субсидии) совместно с пассажирами (через тариф) будут способны осуществить обновление подвижного состава самостоятельно. Проблема обновления подвижного состава остается и с каждым годом становится все острее, так как подвижной состав стареет, а источники средств на его обновление до сих пор не определены. На текущий момент мы не готовы предложить каких-либо готовых решений. Нужен некий комплекс мероприятий, возможно, даже госпрограмма, предусматривающая участие как федерального бюджета, так и регионов, и самих пригородных компаний.

Беседовал Шант Даниелян

Автор: Илья Терешко, заместитель руководителя департамента исследований железнодорожного транспорта ИПЕМ