Проекты ГЧП: бизнес должен поддержать государство

– Олеся, по данным Минэкономразвития, 90% концессионных соглашений заключено в коммунально-энергетической сфере, а вот в транспортной – всего 3%. Почему такая диспропорция?

– Коммунальные проекты, как правило, требуют меньшего объема инвестиций. И государству, и бизнесу проще выделить 200 млн руб. на реализацию проекта, чем 200 млрд. Кроме того, в коммунальных концессионных проектах сразу понятен механизм окупаемости инвестиций: возврат инвестиций включен в тариф, получается, на бюджет нагрузка или минимальна, или ее вообще нет.

При этом транспортные концессии (если учесть, что их всего 3% в общем объеме) являются наиболее крупными по общему объему инвестиций – на них приходится 70% денежных средств.

Транспортные концессионные проекты – это капиталоемкие проекты со сложным механизмом гарантий дохода. Как можно гарантировать определенную прибыль концессионеру, который строит платную дорогу? С одной стороны, финансовый поток понятен – дорогу тоже оплачивает потребитель. Но кто может гарантировать концессионеру трафик? То есть кто может гарантировать, что по соседству не построят более удобную, но бесплатную дорогу, или же кто может гарантировать, что не снизится уровень дохода у автовладельцев? Эти риски может принять на себя только публичная сторона.

В транспортных проектах (будь то платные дороги или общественный транспорт) самый больной вопрос – закрытие рисков недополучения выручки концессионером. Понятно, что при оптимистичном сценарии после ввода объекта в эксплуатацию все начинают ездить строго по платной дороге, а пассажиры выбирают новейшие трамваи и троллейбусы, но идеального мира не существует, и при формировании условий проекта приходится учитывать в том числе варианты негативного развития событий.

– Правильно ли я понимаю, что концессионер и строит дорожную инфраструктуру, и зарабатывает на ней?

– Да, концессия предполагает именно такой подход. Но иногда отраслевое законодательство не позволяет реализовать его в чистом виде. Так, если речь идет о проектах в сфере общественного транспорта, концессионер обязан, после того как построит или реконструирует инфраструктуру, в любом случае пройти еще одну процедуру, чтобы получить право осуществления перевозок по регулируемым тарифам, то есть фактически – право эксплуатировать построенную инфраструктуру, которое у него уже есть в рамках концессии. Законодательство о регулярных перевозках в этой части не предусматривает преференции ни для концессионеров, ни для частных партнеров по соглашениям о государственно-частном партнерстве.

– Получается, концессионер построит объект, а зарабатывать на нем будет другой?

– Концессионер рискует, да. Он может передать построенный объект в эксплуатацию третьей стороне, которая и будет на законных основаниях зарабатывать. Понятно, что публичная сторона в рамках действующего регулирования не может ему гарантировать преимущественное право, может лишь принять этот риск полностью либо частично на себя. Эту нестыковку между отраслевым и концессионным законодательством пока не удалось преодолеть.

– По данным Минэкономразвития, наибольший объем инвестиций предусмотрен в рамках концессий, заключенных на федеральном уровне. Из них на транспортную инфраструктуру приходится 96%. Как вы можете объяснить эту статистику?

– Если мы говорим о капиталоемких транспортных проектах, то реализовать их без участия государства – муниципалитета, региона или федерального центра – невозможно. Более того, есть концессионные проекты, которые априори коммерчески неокупаемы. Понятно, бизнес сделает все возможное, чтобы заработать, но выручка будет минимальной.

Публичная сторона особенно не любит проекты, в которых частный инвестор просит гарантий на определенный уровень выручки. Практика показывает, что к таким проектам власти относятся крайне напряженно. Бывают редкие случаи, когда публичная сторона понимает: если софинансирования не будет, то проект никак не будет реализован. Но бывает и другой подход: муниципальные образования откровенно боятся, что после выдачи подобных гарантий частному бизнесу вопросы возникнут у надзорных органов.

Кроме того, согласно № 115-ФЗ при досрочном расторжении концессионного соглашения бюджет должен в установленный в соглашении срок компенсировать концессионеру все затраты. Сделать это при дефицитном бюджете крайне сложно, поэтому инвесторы и банки с настороженностью смотрят на концессии в небольших муниципалитетах.

– А кому отходит недостроенный объект?

– Объект остается в собственности концедента (муниципалитета, региона, государства). Подчеркну, в любой концессии с участием банка кредитное учреждение в первую очередь изучает возможность бюджета вернуть вложенные средства.

– Петербург не вошел в тройку лидеров по развитию ГЧП. По итогам за 2019 год у него 13-е место, хотя в 2018-м он входил в первую десятку. Последние несколько лет в Петербурге очень активно обсуждают несколько транспортных проектов. Например, строительство железнодорожного кольца вокруг города, но почему дальше слов дело не идет?

– Да, обсуждают. И уже не первый год. Видимо, действительно устраивающих предложений со стороны бизнеса не поступало. С высокой долей вероятности для его реализации в любом случае будет необходимо бюджетное софинансирование. Мне сложно представить финансовую модель проекта в сфере общественного транспорта, который был бы коммерчески привлекательным без бюджетного участия.

– Городской бюджет должен полностью компенсировать все затраты?

– Не обязательно полностью. Есть, конечно, и такие проекты, но они единичны. Бюджет участвует в концессиях по-разному: он может взять на себя, например, часть затрат на капитальное строительство, реконструкцию или покупку подвижного состава. Или же компенсировать часть эксплуатационных затрат, например расходов на техническое обслуживание или текущий ремонт. Есть и третий вариант: бюджет компенсирует выручку концессионеру. В транспортных проектах этот момент важен.

– Но ведь выручка может снизиться из-за того, что услуга перестала удовлетворять потребителя?

– Все завиcит от того, как договорились участники проекта. Как правило, если выручка снизилась из-за того, что концессионер недорабатывает, то это беда концессионера, а если трафик упал, например, из-за пандемии, то публичная сторона берет часть риска.

– Петербург несколько лет переносит сроки по строительству новых веток метро. Частный бизнес мог бы на себя взять эту задачу?

– Бизнес заинтересован инвестировать в строительство метро, в том числе на принципах государственно-частного партнерства, но намерения до конца не были доведены. В том числе и по причине сложного структурирования проекта, привлечения дополнительного финансирования и отсутствия гарантий на компенсацию выручки концессионеру со стороны публичной стороны.

– Аэроэкспресс или водное такси по Неве – может ли бизнес реализовать и такие проекты?

– Чисто теоретически да. Но с практической точки зрения надо считать окупаемость маршрута. Модель должна соотноситься с вложениями и с выручкой. Петербург – это большой город, где большой туристический сегмент обязательно будет восстановлен. Вероятно, мы можем говорить о подобных проектах как о достаточно перспективных.

– Пандемия сказалась на рынке ГЧП?

– В 2020 году у государства появились другие заботы и статьи расходов. Например, регионы перенаправляли средства на возведение ковидных госпиталей. Их необходимо было построить в короткие сроки, поэтому речь о ГЧП даже не шла. Да и бизнес в этот период не инвестировал в стратегические проекты, а закрывал свои нужды. Надеюсь, планы по запуску ГЧП-проектов и не изменились полностью, а были только отложены.

Тяжело пришлось участникам действующих проектов. Они пережили ситуацию сильнейшего снижения выручки: люди перестали ходить в условные бассейны, перестали ездить в условных трамваях и даже не оплачивали коммуналку – уровень доходов сильно снизился.

– Но Вы утверждаете, что от государственно-частного партнерства не уйти. Почему?

– Потому что в России есть огромное количество инфраструктуры, которую необходимо содержать. Это, даже по приблизительным подсчетам, несколько триллионов рублей. Ни один бюджет не в силах выдержать такую нагрузку. Бюджет находит деньги на латание дыр, но эффективнее проекты по модернизации, реконструкции или строительству реализовывать здесь и сейчас.

Эффективный и качественный уровень может обеспечить только государственно-частное партнерство – оно обеспечивает участие в проекте и банковского, и бюджетного, и частного капиталов. Бизнес и государство должны работать в партнерстве. Иначе ничего не заработает и никто не заработает.

Беседовала Алена Алешина