Прозрачность без ответственности, или Современные реалии системы госзакупок

Ограничения и запреты

Работа в поле ФЗ № 223 и 44 предполагает разную специфику, в том числе в сфере поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП). Государственные закупки, как известно, осуществляются по ФЗ № 44, регулируемые – по ФЗ № 223. Напомним, что закупки по 223-ФЗ осуществляют крупные государственные корпорации, госкомпании, субъекты естественных монополий в сфере электро-, газо- и водоснабжения и т. д., а также любые общества, в уставных капиталах которых доля участия РФ или субъекта РФ составляет в совокупности 50% и более.

В целом директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов выделяет несколько особенностей системы закупок в РФ, которые не позволяют эффективно развиваться конкурентному рынку. Так, во-первых, он отмечает гипертрофированный процедурный контроль в ущерб контролю результатов и финансов. «Процедура прописана до мелочей, сотрудники заказчика штрафуются за мелкие нарушения, зачастую не имеющие общественной значимости. При этом контроль результата практически не налажен, судя по практике регуляторов и контрольных органов», – считает А. Ульянов.

Во-вторых, аукционный крен: 70% госзакупок осуществляется путем обратного аукциона (редукциона). Как отмечает А. Ульянов, в частности, аукционный крен противоречит мировому опыту, порождает коррупционные риски, ведет к монополизации рынка, закупке некачественного продукта по завышенным ценам и к сговорам. Он не учитывает издержки проведения торгов и структуру рынка, а также «убивает» поставщиков качественных товаров, науку, локальный бизнес на местах и разрушает доверие между поставщиками и заказчиком.

В-третьих, бессмысленные ограничения и запреты, в том числе на лучшие практики. Кроме того, 44-ФЗ содержит запрет на самый конкурентный, по мнению А. Ульянова, способ закупки, когда задачи тендера распределяются между несколькими поставщиками.

И в-четвертых, прозрачность без ответственности. При всей открытости системы госзакупок она не способствует снижению уровня коррупции.

Характеризуя современный рынок госзакупок, президент Института исследования проблем железнодорожного транспорта Павел Иванкин приводит пугающие цифры: около 60% конкурсных закупок идут по спрограммированному сценарию.

Закупки ОАО «РЖД», размещаемые с 1 октября 2018 года, проводятся на электронной торговой площадке «РТС-тендер». По итогам прошлого года по 223-ФЗ холдинг заключил более 61 тыс. контрактов на общую сумму более 1 трлн руб., из них инновационных контрактов было порядка 11% от общего числа на общую сумму 109 млрд руб. При этом большое количество договоров (около 40 тыс. на общую сумму 158 млрд руб.) заключено на закупку у единственного источника. «Здесь есть тревожная тенденция: РЖД проводят конкурсную процедуру для закупки у единственного источника, а потом ее отменяют. В прошлом году таких процедур было проведено практически 4 тыс. на общую сумму 412 млрд руб., а значит, средняя цена контрактов по этим договорам была 105 млн руб.», – говорит П. Иванкин.

Мелкие нарушения и большие риски

Один из главных вопросов при любых закупках – как избежать коррупции и конфликта интересов. При разрешении споров ключевую роль играет ФАС. Эксперты отмечают, что конкурентная среда в большей степени развита в области малых закупок. И именно по ним же и поступает большая часть обращений. Так, доля в числе выявленных ФАС нарушений контрактов, стоимость которых менее 100 тыс. руб., составляет 9,8%. На контракты от 100 тыс. до 1 млн руб. приходится 24,4%, от 1 млн до 10 млн руб. – 55,6%.

Комментируя проведение аукционов для заявки с малыми суммами применительно к ОАО «РЖД», П. Иванкин отмечает, что в регионах не всегда есть большой выбор компаний, которые могли бы посоревноваться за контракт. «И еще я не уверен, что тот риск коррупционной составляющей, который мы пытаемся исключить, исчезнет даже в рамках конкурсных процедур. Но мы определенно потеряем время и не достигнем результатов по снижению цены, это факт. Кроме того, снижение цены в первую очередь может ударить по качеству, что видно по строительным проектам, капитальному ремонту и т. д.», – сказал он.

Недостатками процедурного контроля, по мнению А. Ульянова, является отрицательная селекция, падение профессионального уровня закупщиков, рост безответственности и индульгенция для коррупционеров, рост издержек (число занятых в закупках превысило 1 млн чел.), обилие требований и паралич работы учреждений и госсектора в целом.

При этом, по данным А. Ульянова, практика ФАС демонстрирует, что иногда, наоборот, ФАС требует дробить лоты, а большие штрафы накладываются за мелкие нарушения при мелких закупках и мелкие штрафы – за крупные. Также наблюдается навязывание аукционов даже сверх аукционного перечня. «ФАС поддерживает идею введения госпошлины за рассмотрение жалоб – на словах. На практике – тратит бюджетные средства на установку билбордов с призывом предпринимателям стучать друг на друга в ФАС», – отмечает он.

В работе с РЖД, по мнению П. Иванкина, большим риском являются сроки. Помимо отведенного собственно на исполнение заказа, нужно закладывать время на подписание акта выполненных работ в связи с большим количеством согласований. Кроме того, оплаты стоит ждать 45–90 дней. И в случае если казначейство не будет согласно с нормативами, указанными в акте, то оно может потребовать пересмотра уже подписанного акта. Таким образом, от момента выполнения работ до получения оплаты может пройти от 9 месяцев до 1 года. Подобная политика служит еще одной чертой отсечения для компаний, которые не могут изымать из бизнес-процессов оборотные средства на столь долгий срок.

Не снижать планку

По итогам прошлого года по федеральному закону № 223 было опубликовано закупок на сумму 14 трлн руб. С начала 2020-го опубликовано более 530 тыс. лотов на сумму, превышающую 4,5 трлн руб. Около 22 тыс. заказчиков осуществляют свои закупки в рамках 223-ФЗ в текущем году.

ОАО «РЖД» публикует информацию о закупках товаров, работ, услуг на 4 площадках – на сайте ОАО «РЖД» в разделе «Тендеры», в Единой информационной системе в сфере закупок, на электронной площадке России «РТС-тендер» в разделе «Секция закупок ОАО «РЖД» и в электронном магазине ОАО «РЖД» (до 500 тыс. руб. с учетом НДС). В самой компании «РЖД» для подготовки заявки на участие в закупке рекомендуют заблаговременно подготовить документы, изучить документацию о закупке, сделать необходимые запросы заказчику и участвовать в форме простого товарищества.

Основными ошибками, допускаемыми участниками, являются ошибки при формировании технического предложения, ошибки в заявке на участие в закупке, ошибки в документах, предоставляемых в подтверждение квалификационных требований, ошибки при внесении обеспечения заявки на участие в закупке и ошибки при подаче заявок на электронной торгово-закупочной площадке. С 1 января 2016 года работает горячая линия по вопросам закупочной деятельности ОАО «РЖД». Обращения направляются по адресу электронной почты, указанному на официальном сайте ОАО «РЖД» www.rzd.ru, с изложением сути вопроса.

Если говорить об особенностях Положения о закупке ОАО «РЖД», здесь оно выделяет применение национального режима при осуществлении закупок, антидемпинговые меры, информацию о НДС в закупках, закупки до 500 тыс. руб. в электронном магазине, исполнение договора и раскрытие сведений о собственниках. «Победитель тендера на закупку должен предоставить до заключения договора сведения обо всей цепочке собственников, включая конечных бенефициаров. У ОАО «РЖД» нет выбора: исполняет поручение правительства РФ № ВП-П13-9308», – говорит первый заместитель генерального директора федеральной электронной площадки «РТС-тендер» Максим Сыромахо.

ОАО «РЖД» является давним стратегическим партнером АО «Корпорация МСП». Компания одной из первых заключила с ОАО «РЖД» соглашение о взаимодействии и уже на протяжении более 5 лет активно сотрудничает в сфере создания условий для развития субъектов МСП. Корпорация оказывает все виды мер поддержки для субъектов МСП, начиная от финансовой, маркетинговой, информационной, имущественной и расширения доступа к закупкам крупнейших заказчиков.

В апреле ОАО «РЖД» и АО «Корпорация МСП» договорились о новом направлении сотрудничества. Сообщалось, что совместно они увеличат объем и перечень закупок у предприятий малого и среднего бизнеса. АО «Корпорация МСП» берет на себя поиск потенциальных поставщиков, в том числе инновационной и высокотехнологичной продукции. Будет проанализирована палитра существующих закупок РЖД с целью привлечения наиболее подходящих компаний. Участникам проекта будет оказана информационная и методическая поддержка.

По словам заместителя руководителя дирекции оказания возмездных услуг и информационного обеспечения в сфере закупок АО «Корпорация МСП» Натальи Битюковой, несмотря на последствия коронавируса, в настоящее время наблюдается положительная тенденция роста объема закупок у субъектов МСП по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Так, по состоянию на 26 июня объем закупок у субъектов МСП составил более 1 трлн 469 млрд руб., что выше показателей 2019-го на 1,9%.

Основным результатом взаимодействия АО «Корпорация МСП» и ОАО «РЖД» явилось значительное увеличение объема закупок у субъектов МСП. Так, объем закупок ОАО «РЖД» у субъектов МСП «всеми способами» увеличился к 2019 году в 2,3 раза – с 146,2 млрд руб. в 2016 году до 334,9 млрд руб. в 2019-м.

Также общее количество номенклатурных позиций, включенных в перечни товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются у субъектов МСП компаниями структуры ОАО «РЖД», увеличилось к 2019 году в 9,2 раза.

Объем закупок ОАО «РЖД» у субъектов МСП «всеми способами» увеличился по сравнению с 2016 годом в 2,1 раза – с 248,8 млрд руб. в 2016 году до 520,5 млрд руб. в 2019-м.

Упростить и поддержать

Для того чтобы закрыть все обозначенные пробелы в системе госзакупок, среди ряда мер высказывается идея о слиянии двух ФЗ. По оценке А. Ульянова, «сближение» 223-ФЗ с 44-ФЗ – не выход. Идеальным решением стала бы отмена 44-ФЗ и распространение либерализированных норм 223-ФЗ на его субъекты.

В частности, по мнению экспертов института, по 44-ФЗ необходимо выправить аукционный крен. Вместо аукциона и закупок у единственного поставщика основными способами должны стать запросы предложений (их необходимо разрешить для крупных закупок), конкурсы и конкурентные переговоры. Также предлагается снять избыточные запреты в 44-ФЗ: разрешить конкурентные переговоры, переторжку, закупку биржевых товаров на бирже, ослабить барьеры для добросовестных участников, добавить права участникам исправлять очевидные ошибки в заявках, увеличить порог закупки у субъектов МСП с 30 до 200 млн руб., запретить отклонять заявки по формальным основаниям, предоставить права заказчику отклонять заявки аффилированных компаний и т. д.

Наилучшим решением, по мнению А. Ульянова, будет обязательство госзаказчиков при крупных закупках определять не одного, а нескольких победителей. В отношении 223-ФЗ он советует вывести из поля данного закона частный бизнес, упростить присоединение дочерних обществ к единому корпоративному Положению о закупке, дополнить перечень конкурентных способов закупки ценовыми и конкурентными переговорами.

М. Сыромахо также подчеркивает, что объединять ФЗ № 223 и  44 нельзя, так как ФЗ № 44 торгуются бюджетные деньги, а в ФЗ № 223 принимают участие компании, которые тратят заработанные собственным трудом деньги. И зачастую сведения об этих суммах составляют коммерческую тайну. «Если отменять один закон и всех участников рынка концентрировать в рамках ФЗ № 223 или 44, то это мы считаем нецелесообразным и неправильным», – говорит он.

Ответственный секретарь комитета по организации торгов общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Сергей Шавнев добавляет, что зачастую именно долгосрочное планирование и правильное понимание стратегий заказчиков – представителей госкомпаний позволяет субъектам МСП наиболее полно и оперативно участвовать в закупках. «Если говорить об РЖД, субъектам МСП важно знать и понимать, как развивается эта отрасль и как развивается непосредственно ОАО «РЖД», как строится транспортная стратегия развития железнодорожного транспорта, концепция единой технической политики холдинга. И, соответственно, важно быть знакомыми с ОАО «РЖД» и внутренними документами, чтобы понимать, какие инновационные решения стоит внедрить», – отмечает он.

Добавим, что 23 июня Госдума РФ приняла в первом чтении поправки к 44-ФЗ и 223-ФЗ, предусматривающие введение механизма квотирования закупок госзаказчиками и госкомпаниями российской продукции.

Также ФАС России совместно с Федеральным казначейством и Минфином России подготовлен оптимизационный пакет поправок в законодательство о контрактной системе. Документ предусматривает сокращение количества способов проведения закупок, полный отказ от цикличности и введение универсальной предквалификации.

Заказчику не потребуется повторно объявлять торги, если на них никто не пришел, он сможет обратиться в антимонопольный орган для согласования заключения контракта с единственным поставщиком. Кроме того, поправки направлены и на поддержку добросовестных предпринимателей. Они предусматривают введение рейтинга деловой репутации предпринимателей и наделение их правом обжалования решения заказчика об одностороннем расторжении контракта.

Также законопроект предусматривает распространение согласия, введенного в сфере строительства, и на остальные закупки работ и услуг, а также с определенными особенностями и на закупку товаров, что позволит уйти от требований к предпринимателям заполнять многостраничные заявки и исключит искусственные причины для отклонения участников. Старт таких аукционов планируется сделать через два часа после окончания срока подачи заявок на участие, что позволит сократить возможность сговора на торгах.

Автор: Наталья Гусаченко