Какими участники рынка видят новую модель тарифного регулирования и новый Прейскурант № 10-01. Часть 2

Председатель правительства РФ Дмитрий Медведев поручил Минэкономразвития, ФАС, Минтрансу и Минфину совместно с ОАО «РЖД» до 30 января 2021 года представить новую модели тарифного регулирования в области грузовых железнодорожных перевозок.
Планируется, что она вступит в силу 1 января 2026 года. До 2025 года будут сохранены предусмотренные правительством принципы долгосрочного тарифообразования.

По каким принципам будет работать новая тарифная система? Какие изменения – точечные или  –масштабные – стоит вносить в Прейскурант № 10-01? И главное – какие ошибки следует не допустить при новой концепции? Эти и другие вопросы обсудили участники тематического круглого стола на XVII Международной конференции «Рынок транспортных услуг: взаимодействие и партнерство», организованной РЖД-Партнером. 

Читайте 1 часть материала по ссылке>>

Об инвестициях

Планируемый объем инвестиционной программы РЖД на 3 года составляет 2,5 трлн руб., в том числе в следующем году – более 820 млрд руб. «Большая часть инвестиций должна быть направлена на развитие инфраструктуры, модернизацию железнодорожных путей, обновление локомотивного парка. На наиболее крупные проекты, которые увеличат пропускную способность железных дорог: речь идет о модернизации Восточного полигона, включая БАМ и Транссиб, развитии Центрального транспортного узла, создании подходов к морским портам», – говорит Д. Медведев.  Но в связи с анонсированными изменениями участники рынка опасаются, что инвесторы заморозят свои проекты и в целом уровень инвестиций в инфраструктурные проекты может снизиться и условия инвестиционного климата могут ухудшиться. Например, РЖД предлагают повысить тариф на руду за счет переноса ее во второй тарифный класс. Такая непрозрачная ситуация с тарифом после 2026 года создаст риск сокращения инвестиций в этот период. 

«Если будет кардинально меняться тарифная система, невозможно оценить окупаемость инвестиционных проектов», – отмечает Д. Илатовский. Он напоминает, что совсем недавно правительство РФ утвердило перенос инвестиций на развитие Восточного полигона на 2020–2022 гг. «Быстрых вводов инфраструктуры на Восточном полигоне не ожидается. Значит, эта ситуация с ограничением объемов на Восток, видимо, будет продолжаться, что довольно негативно будет отражаться и на рынке угля и подвижного состава, и на прочих рынках», – комментирует спикер. Он напоминает, что в промышленности проектируют, и строят около 5 лет. И в целом на окупаемость проекта требуется еще около 10 лет. Итого горизонт планирования нужен около 15 лет. «Редко какие промышленные проекты могут окупиться за год-два. И если мы не знаем сейчас, каким будет тариф, то действительно после 2025 года непонятно, что можно строить», – говорит он. В продолжение темы председатель экспертного совета Института исследования проблем железнодорожного транспорта Павел Иванкин добавляет, что вопрос развития инфраструктур требует серьезной проработки – будь то инвестиционный тариф или другие инструменты. 

«Но при этом, повторюсь, инфраструктура должна развиваться независимо от экономической конъюнктуры. Независимо от того, как себя ведут те или иные рынки. Инфраструктура развивается не на 5 и не на 10 лет, а как минимум на 30–50 лет», – подчеркивает он. В разговоре об инвестициях в инфраструктуру и инвестиционном развитии инфраструктуры с учетом сегодняшней текущей ситуации он выделяет три момента. Первый – текущее содержание инфраструктуры. Второй – развитие самой инфраструктуры. И третий – долги, когда речь идет о просроченном километре всеми видами ремонта. «Выделять инфраструктуру в отдельное федеральное агентство и говорить о том, что оно будет заниматься развитием с учетом этих долгов, наверно, неправильно, потому что за долги должны отвечать те, кто их в свое время создавал», – поясняет П. Иванкин. При этом президент Национальной ассоциации транспортников Георгий Давыдов подробно останавливается на источниках для финансирования национальных проектов в области железнодорожного транспорта и транзита, коммуникации центров экономического роста, высокоскоростных систем и Северного морского пути. ОАО «РЖД» – акционерное общество, и его главная задача как акционерного общества – извлечение прибыли. Г. Давыдов напоминает собравшимся о коммерческой эффективности для ОАО «РЖД» некоторых проектов развития инфраструктуры, реализуемых в 2020–2024 гг. 

«Если коммерческая эффективность капиталовложений в подходы к Азово-Черноморскому бассейну более-менее нормальная (15 лет), то на Востоке – по Транссибу и БАМу (1 и 2 этап) – можно сказать, что не достигается. Что мы имеем в итоге? Дефицит пропускных способностей, несбалансированность транспортных мощностей, сохранение узких мест инфраструктуре при росте тарифов. Если не выполняются те объемы, которые запланированы на 2019 год, кто сказал, что они могут выполняться в 2020-м или 2021-м и т. д.?» – недоумевает он. По мнению Г. Давыдова, сфера применения инвестиционных ресурсов ОАО «РЖД» должна быть ограничена поддержанием и воспроизводством нормативных резервов пропускной и провозной способности существующей сети железных дорого. «Не функция тарифного регулирования – формировать ресурсы для инвестиций до 2025 или 2020 года. Не перевозочное дело – финансировать развитие инфраструктуры. Это государственное дело», – считает он.

Об инфляции и долгосрочном регулировании

В связи с обозначенными проблемами инвестирования возникает логичный вопрос: какой должна быть формула тарифообразования – «инфляция минус» или «инфляция плюс»? Здесь также мнения представителей отрасли разделяются. «Наверное, наиболее стабильным и предсказуемым вариантом было бы продолжение формулы «инфляция минус» или «инфляция плюс». Мы знаем, что есть какой-то базис, он индексируется с какой-то скоростью, есть какие-то надбавки, целевые или нет, но они понятные. И можно спрогнозировать, какой тариф будет через 5 лет, скажем, через 7 или 10 лет. Почему это важно? Потому что проекты в промышленности проектируются и строятся лет 5, а потом эксплуатируются, чтобы окупиться, около 10 лет. Итого необходимый горизонт планирования – 15 лет», – делится своим мнением Д. Илатовский.

По его мнению, в случае изменения тарифной системы это необходимо сделать оперативно, обсудив со всеми участниками рынка все детали, прийти к консенсусу и протестовать разные стресс-сценарии, чтобы новая тарифная система не привела к каким-то серьезным изменениям. Президент ООО «Институт развития транспортных систем» Александр Синев обращает внимание на то, что инфляция гораздо больше, чем минус 0,1%, потому что идет падение доходной ставки за счет того, что РЖД теряют высокодоходные грузы. РЖД становятся перевозчиком исключительно низкодоходных сырьевых массовых грузов, констатирует он. «В условиях роста объемов перевозок формулы «инфляция минус» быть не может. Может быть только «инфляция плюс». Поэтому решение, которое было принято, – популистское. И можно сделать вывод о том, что оно создает напряженность и для РЖД, и для грузоотправителей в части непредсказуемости тарифной политики, тех решений, которые по факту в этих условиях происходят», – комментирует А. Синев. 

Немного другого мнения придерживается Евгений Реутов, председатель подкомитета по железнодорожному транспорту ТПП РФ, доцент РУТ (МИИТ). По его мнению, «инфляция плюс» – инструмент, который хуже работает, нежели инфляция минус. «При «инфляции плюс» у регулируемых субъектов появляется необходимость наращивания своих расходов для получения соответствующей надбавки. При «инфляции минус» – сокращение расходов. Поэтому, на мой взгляд, эта система более живучая. Но если мы говорим об «инфляции минус» , это должна быть «инфляция минус», а не несколько иной метод регулирования, когда сначала «инфляция минус», а потом +6, +8%». В целом участники дискуссии подчеркивают: необходимо четкое понимание, как должна строиться формула индексации. Кроме того, нужно понимать, что необходимо увеличить период долгосрочного регулирования. 

Стоит говорить как минимум о 10-летнем периоде замораживании схемы индексации тарифов, полагает П. Иванкин. Кроме того, в периоде долгосрочного тарифного регулирования необходимо исключить введение дополнительных надбавок, сборов или каких-то других конструкций, которые увеличивают тариф по формуле индексации. «В периоды долгосрочного тарифного регулирования нельзя вносить изменения в сам прейскурант, каким бы он ни был – старым или новым и т. д. Сегодня мы видим, что экспортный тариф в виде 8% вначале шел как надбавка. Сейчас он перекочевал в тело прейскуранта, что в принципе в системе недопустимо», – говорит П. Иванкин.

О предложениях

Исходя из всего вышесказанного, партнер A.T. Kearney Евгений Богданов видит только два пути развития тарифной системы в будущем. Путь первый состоит в том, чтобы оставить все как есть и сохранить принцип инфляции (минус или плюс). «Все что волнует грузоотправителей – это не только как устроен тариф и какие коэффициенты внутри сидят. Его интересует рубли за тонну в конкретное место и конкретную точку», – комментирует он. 

Второй путь гораздо более сложный, но гораздо более опасный. Он состоит в том, чтобы попытаться создать новый прейскурант, который должен исключить или минимизировать все заложенные сегодня элементы кросс-субсидирования. «Сегодня в прейскуранте есть и межтерриториальные различия, и различия между грузами, и между видами тяги. Если уже и делать новый прейскурант, то нужно попытаться понять, нужно все учесть таким образом, чтобы никого не уронить», – резюмирует Е. Богданов. По мнению П. Иванкина, при формировании тарифов, во-первых, необходимо разделить антимонопольное регулирование и тарифное, а во-вторых – сохранить равнодоступность всех участников перевозки к инфраструктуре. 

«Мы предлагаем, во-первых, сохранить двухставочный тариф, чтобы было сохранено разделение на начальные и конечные операции и движенческие. Во-вторых, необходимо поработать со сроками доставки, но саму схему формирования тарифа через срок доставки нужно сохранить. И самое главное – в новом тарифе нужно сохранить систему равной доступности. Проблемы с инфраструктурой не позволяют сегодня обеспечить доступ всех в нужном для них направлении», – говорит он. В свою очередь, А. Маняхин рассказывает, что в прошлом году совместно с «Промтрансниипроектом» была разработана новая методика расчета тарифа, которая устроила подавляющее большинство компаний СРО. Было проведено несколько согласительных совещаний с Министерством транспорта. В конечном итоге методика была согласована Минтрансом, Минпромторгом и благополучно зависла в ФАС. 

Инициаторам удалось вынести вопрос на заседание межведомственной рабочей группы по вопросам развития железнодорожного транспорта под председательством заместителя председателя правительства РФ, где в протоколе было указано следующее: «Считать целесообразным утверждение ФАС России методики установления экономически обоснованного уровня тарифов на услуги промышленного железнодорожного транспорта с целью формирования источника для финансирования в тяговый подвижной состав и обеспечения надлежащего содержания инфраструктуры». Было дано поручение Минпромторгу, Минтрансу и ФАС внести изменения в Стратегию развития транспортного машиностроения до 2030 года. Но, к сожалению, как говорит А. Маняхин, этого сделано не было. Поручение заместителя председателя правительства не повлияло на решение вопроса, которое ждет весь промышленный железнодорожный транспорт.

«Перед нами сегодня стоят серьезные вызовы: остро стоит вопрос модернизации инфраструктуры ППЖТ, не менее остро стоит вопрос обновления парка тягового подвижного состава. И, к сожалению, без решения вопроса тарифного регулировании в комплексе с другими вопросами эти вызовы просто уничтожат ППЖТ», – подытоживает А. Маняхин. Регулирование (и дерегулирование) тарифов на перевозки грузов должно быть направлено на балансирование спроса и предложения на перевозки, его необходимо освободить от функции регулирования и страхования доходной базы ОАО «РЖД», выдвигает свои предложения Г. Давыдов. Сфера применения инвестиционных ресурсов ОАО «РЖД» должна быть ограничена поддержанием и воспроизводством нормативных резервов пропускной и провозной способности существующей сети железных дорог. Кроме того, расширение инфраструктуры должно финансироваться за счет Фонда национального благосостояния России или иного специального фонда. Для этого целесообразно создать специализированный организационный и финансовый механизм. О необходимости сокращения времени принятия решения по тарифному коридору говорит Е. Реутов. Так как зачастую для хозяйствующих субъектов, которые обращаются в РЖД за снижением тарифного коридора, в момент, когда данное решение принимается, этот вопрос уже не является актуальным.

О возможных ошибках

При принятии новой тарифной модели главный вопрос: каким будет новый Прейскуранте № 10-01? Какие изменения, отвечающие интересам всех участников рынка – и РЖД, и грузоотправителей – в него стоит вносить? По мнению независимого эксперта Марии Никитиной, Прейскурант № 10-01 1990 года выпуска требует капитального ремонта, только косметические изменения недопустимы. Принципиально важно менять тариф, а не говорить об изменении неких внешних его признаков. «Основной принцип, который заложен в прейскурант 1990 года, – это платежеспособность грузов в точке сбыта. И грузы, и точки сбыта уже давно поменялись, а каких-то системных изменений мы не видели», – поясняет она.

Эксперт в целом говорит о десяти ошибках, которые нельзя допустить при формировании новой тарифной системы. В том числе о том, что перерасчет себестоимости из среднесетевой в поучастковую не может считаться инновацией тарифной системы. Кроме того, надбавки и скидки должны быть экономически обоснованы. Сейчас же в прейскуранте имеется более 100 различных поправочных коэффициентов. Например, понижающий коэффициент на дальность, который снижает тариф пропорционально дальности перевозки, он привязан к реальному снижению себестоимости при перевозке для РЖД. И в тоже время в текущем прейскуранте есть понижающие коэффициенты на дальность, которые были установлены для сохранения кодов исключительных тарифов грузоотправителей при вступлении России в Единое экономическое пространство. Аналогичная ситуация и по другим коэффициентам. По мнению эксперта, этапы перехода к новым тарифам должны быть не для отвода глаз, а для достижения целевого состояния. Кроме того, необходимо учесть эластичность спроса на перевозку груза уже на первом этапе или прямо сейчас.

С 2016 по 2019 год была проведена большая межведомственная работа с привлечением профильных научных институтов и коммерческих организаций по учету в тарифе эластичности спроса на перевозку. Де-факто этот принцип и так сегодня используется. Например, надбавка 13,4% на нефть на экспорт в 2014 году и ее отмена после массового ухода нефти в трубу в 2018-м. Все эти коэффициенты отражают эластичность спроса этого груза на услуги РЖД.  «Почему, если этот расчет уже сделан, не использовать это де-юре и уже сегодня не включить в прейскурант? Оценочно мы можем увидеть доход от применения этой меры в сумме около 100 млрд руб.». Также М. Никитина обращает внимание на обеспечение прозрачности тарифных условий для всех и принцип адресности сбора средств и введения надбавок, а также на дифференциацию тарифов по типу подвижного состава непонятна. «Почему если металл едет в контейнере, он должен стоить в 2 раза дешевле, чем если он едет в крытом вагоне? Для РЖД какая разница? Или, наоборот, если едет порожняя цистерна, почему она должна платить в 3 раза больше, чем порожний вагон?» – недоумевает она. М. Никитина подчеркивает: тариф не должен зависеть от критики монополии. «В условиях субъективных принципов установления тарифов скидки легче дают тому, кто хвалит, а надбавку – тем, кто критикует монополию. Такая система порочна и любому руководителю объективно трудно проконтролировать все злоупотребления на разных уровнях, если сама система это стимулирует», – подытоживает эксперт.

Автор: Наталья Гусаченко