Регуляторы: в начале была реформа…

Реформа железнодорожного транспорта, чей подготовительный этап начался в 2001 году, а фактическая реализация стартовала в 2003-м, была инициирована и регулировалась государством. Порядок действий естественной монополии после продолжительных дискуссий, которые велись с участниками перевозоч­ного процесса, был сформирован на уровне правительства, Минэкономразвития и Минтранса. Перевозчик следовал разработанной государственными регуляторными органами программе: в ходе ее реализации было образовано ОАО «РЖД», выделены дочерние предприятия, в том числе две крупные операторские компании, основательно реформирован переживавший в те времена кризис вагоноремонтный комплекс, который в итоге благополучно выжил благодаря внедрению рыночных инструментов, парк грузовых вагонов постепенно сменил единственного владельца на пул собственников разного калибра, что привело к созданию полностью конкурентного операторского рынка сначала в сегменте специализированного, а затем и универсального подвижного состава. 

В 2009 году была принята Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года, которая оказалась выполненной лишь частично и завершена не была. В те времена ее продолжение не только казалось естественным шагом, но и декларировалось как необходимость, поэтому попытки движения к преобразованиям или, по крайней мере, сохранения их видимости, продолжались с 2014 года до 2019-го. Изначально за разработку документа отвечало Мин­экономразвития, позже эта функция была передана Минтрансу. Проект новой Целевой модели рынка железно­дорожных перевозок на период до 2025 года должен был зафиксировать итоги предыдущей незавершенной реформы и сформировать предложения на перспективу. Основные положения проекта предлагали закрепить за РЖД целевое состояние владельца инфраструктуры и исполнителя функций управления движением, сохранить долгосрочное тарифообразование с индексацией на инфляцию и возможностью реинвестировать сэкономленные суммы, а также компенсировать ОАО «РЖД» потери от решений регуляторов. Монополии оставляли собственного оператора вагонов – Федеральную грузовую компанию. Предлагалось создать центр «особого мнения» по принципиальным воп­росам деятельности ОАО «РЖД», превратив совет потребителей монополии в совет рынка, разделить перевозочную и инфраструктурную деятельность, в том числе для проведения эксперимента с запуском частной тяги на сеть, и ряд других мер. Однако в течение нескольких последующих лет Минтранс, Мин­экономики и ОАО «РЖД» так и не смогли свести позиции по ряду ключевых вопросов. Камнем преткновения стали создание института частных перевозчиков и допуск на сеть приватной локомотивной тяги, при этом в последних редакциях проекта эти положения имели даже более консервативный вид, нежели в предыдущей ЦРМ до 2015 года, чьи итоги, по сути, никем так и не были подведены. РЖД выступили категорически против узаконенного появления частной тяги на сети, приведя в качестве аргументов риски технологического дисбаланса и существенного выпадения доходов, так как независимые перевозчики неизбежно выберут работу на наиболее выгодных маршрутах. Обсуждение новой ЦМР шло вплоть до марта 2019-го, когда заместитель министра транспорта Владимир Токарев выдвинул тезис о том, что задачи ведомства должны сводиться не к продолжению реформ, а к тому, чтобы не мешать РЖД работать. По сути, именно это заявление стало отказом от дальнейшего реформирования отрасли, и рубикон был перейден.

Параллельно накапливались изменения во взаимоотношениях РЖД с государственными регуляторными органами, которые так или иначе также способствовали упрочению положения естественной монополии и определяли ее роль в перспективе. В 2014 году Федеральная служба по тарифам, которая в определенной мере наряду с другими регуляторами способствовала удержанию баланса в регулировании железнодорожной отрасли, была упразднена, ее функции передали ФАС. В 2015-м сменилось руководство ОАО «РЖД», президент, проводивший реформу, покинул компанию. К 2019 году Мин­экономразвития фактически устранилось от вопросов отраслевого регулирования и сосредоточилось на планировании в сфере экономики. Росжелдор сконцентрировал свою деятельность на технических и технологических аспектах перевозочного процесса на сети. Минтранс, которому были переданы регуляторные функции и, в частности, поручена разработка новой ЦРМ, по сути, не смог или не захотел настаивать на ее принятии, не говоря уж о ее реализации. В итоге именно то государство, которое создавало основы рынка с участием РЖД, в какой-то момент попросту отказалось от роли ведущего игрока, в результате чего владелец инфраструктуры, формально включенный в управленческую вертикаль «РЖД – Минтранс – вице-премьер по транспорту», но фактически самостоятельно принимающий решения, на практике оказался вне поля государственного регулирования. 

Что же мы видим сейчас? Тотальная нехватка вагонов, которая когда-то послужила одной из веских предпосылок для начала реформы, старта частных инвестиций в отрасль и создания института компаний – операторов подвижного состава, превратилась в избыток. В разряд острого дефицита угодила инфраструктура, и ситуация особенно осложнилась из-за влияния внешних факторов и разворота железнодорожной логис­тики в сторону Дальнего Востока за последние 3 года. О чем говорят те довольно хаотичные предложения по корректировке доступа к сети в конце 2024 года, упомянутые выше? 

В первую очередь о том, что цельного понимания причин сложившейся ситуации нет и, самое главное, никто не в состоянии предложить системного выхода из нее, а предлагаемые меры иначе как ситуационными и исключительно запретительными – вместо стимулирующих, в том числе к инвес­тициям в развитие инфраструктуры, назвать нельзя. Однако коллапс возник отнюдь не на пустом месте: у РЖД было более 20 лет на то, чтобы понять, как именно следует работать с частным парком в условиях рынка, а инструментом, который мог бы предотвратить патовые ситуации на сети, вполне могло стать грамотное регулирование со стороны государственных органов. Тем не менее последние предпочли выдать владельцу инфраструктуры карт-бланш на установку правил игры, а другие ее участники – то есть операторы подвижного состава и грузовладельцы вкупе со всеми их некоммерческими партнерствами, советами, рабочими группами и экспертами – не сумели в должной мере повлиять на сохранение баланса. Или им не дали этого сделать.

Операторы: от спокойствия к столкновению

В 2020–2023 гг. операторы в целом оценивали взаимоотношения с ОАО «РЖД» и регуляторами как вполне удовлетворительные. Набор основных правил сформировался к 2013–2015 гг., когда были приняты и вступили в силу поправки в Устав железнодорожного транспорта и ряд других документов. Установившийся статус-кво отмечали представители как крупных, так и небольших операторских компаний. «Операторы не трогают тему локомотивов, а перевозчик – тему вагонов», – комментировал заместитель председателя А ОЖдПС Денис Семенкин. «Конечно, где-то мы бы хотели видеть более отчетливо свои права как участника перевозочного процесса. Например, в вопросе доступа к информационным системам РЖД, чтобы иметь возможность участвовать в планировании перевозок», – уточнял Алексей Дружинин, исполнительный директор СОЖТ в 2015–2022 гг. 

Впрочем, были и другие мнения насчет баланса взаимоотношений опера­торов с регуляторами и ОАО «РЖД». Так, президент Национального исследовательского центра перевозок и инфраструктуры Павел Иванкин в 2023 году считал, что операторов устраивает статус-кво, потому что в целом они не заинтересованы в дальнейшем регулировании. «В железнодорожных перевозках есть два больших лобби: вагоностроители и операторы, которые не позволяют федеральным органам исполнительной власти близко подойти к контролю их деятельности, – уточняет он. – Это позволяет бизнесу нормально инвестировать и зарабатывать на этом рынке. Однако рано или поздно его заставят работать по более жестким регламентам». Эксперт называл конкретные проблемы, которые так или иначе придется решать в ситуации нехватки инфраструктуры. По мнению П. Иванкина, поиском модели управления парками стоило заняться давно. «Допустим, мы переходим на глобальное расписание, то есть все поезда должны ходить по расписанию. Либо же мы переходим от управления вагонопотоками к управлению поездопотоками, – рассуждал он. – Слабый момент – это оптимизация курсирования порожних вагонов, как бы операторы ни хотели этого касаться. Но если две компании не могут договориться о том, чтобы сократить порожний пробег, то остальные не должны от этого страдать». Тот случай, когда, глядя на сбывшийся прогноз, хочется воскликнуть – как в воду смотрел!

Ровные отношения между РЖД и операторами дали сбой в октябре 2024-го, что наглядно подтвердилось рядом обращений последних в различные инстанции с жалобами на ограничение допуска порожних вагонов на сеть. Документы, по крайней мере те, что получили известность в отраслевом сообществе, направлялись и от СОЖТ (в Мос­ковско-Смоленскую транспортную прокуратуру), и от группы топовых игроков отрасли (советнику президента РФ Игорю Левитину). Оба послания содержали не только указания на падение погрузки на сети и его причину, то есть нехватку порожнего парка (заодно упоминался и острый дефицит локомотивных бригад), но и описание возможных последствий действий РЖД, в частности, речь шла об угрозах срыва поставки продукции угольных предприятий и вывоза груженых контейнеров из портов дальнего Востока.

ОАО «РЖД», в свою очередь, в начале ноября текущего года провело брифинг для грузоотправителей, где напомнило, что выступает за конструктивное взаимодействие со всеми участниками перевозочного процесса, и призвало операторские компании активнее участвовать в повышении эффективности управления вагонами. В очередной раз была названа причина сложной ситуации – наличие избыточного парка вагонов – и провозглашен уже полученный позитивный результат борьбы с профицитом. «Оптимизация технологии перемещения порожнего подвижного состава и адресная работа с грузоотправителями позволяют справляться с той непростой ситуа­цией, которая сложилась на сети РЖД из-за наличия избыточного парка вагонов. Повышается участковая скорость поездов, снижается количество задержек в пути, ускоряется оборот вагона, улучшается предсказуемость и надежность доставки грузов. Видим устойчивое сокращение порожнего пробега вагонов», – оптимистично сообщалось в официальном телеграм-канале монополии.

В сегодняшней проблеме виноваты обе стороны: РЖД и операторы, считает П. Иванкин. «Операторы хотят через шум в СМИ решить исключительно свои вопросы, не предлагая каких-либо решений, чтобы совместно подойти к решению проб­лемы избыточного парка на сети, а с учетом потери части компетенций и навыков действия РЖД получаются не самыми органичными, – поясняет он. – Последнее решение по недопуску порожних вагонов на инфраструктуру именно из таких. В погоне за снижением количества порожних вагонов РЖД нарушили технологические процессы операторов. Отмечу, что сами операторы не занимаются регулированием и оптимизацией порожнего пробега. Ограничения на выход порожняка на сеть РЖД – следствие половинчатости реформы начала 2000-х годов, когда сегмент вагонного парка дерегулирован, а в сегменте поездных локомотивов была сохранена монополия РЖД».

Отметим наличие претензий у обеих сторон конфликта и отсутствие публичных дискуссий для его разрешения, хотя еще недавно они практиковались и выглядели вполне рабочим способом решения проблем с любыми регуляторами. Для сравнения можно вспомнить 2014–2015 гг., то есть период радикальных изменений на рынке грузовых железно­дорожных перевозок, которые проис­ходили отчасти под влиянием вагоностроителей при поддержке РЖД. Во второй половине 2014 года постановлением правительства РФ от 31 июля 2014 года № 737 была введена обязательная сертификация грузовых вагонов при продлении их срока службы, а с 1 января 2016-го приказом фактически была запрещена эксплуатация большинства родов подвижного состава с истекшим сроком службы, установленным заводом-производителем. Эти регуляторные решения привели к массовому списанию подвижного состава: за 2015–2016 гг. парк на сети сократился на 184 тыс. вагонов (-14,6%) к уровню конца 2013 года и составил 1074,5 тыс. ед. Столь мощный выход активов с рынка оперирования, несомненно, ударил по экономике операторских компаний, но в итоге заметно повысил спрос на подвижной состав, сократил численность парка и значительно омолодил его. «Сегодня в России он один из самых молодых в мире именно из-за того, что этот сегмент развивался, обеспечивая баланс спроса и предложения, – констатирует независимый эксперт, в 2004–2020 гг. заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин. – Это то, чем мы можем гордиться, много ли у нас такого рода достижений?» Самое же главное в данном случае то, что описанные изменения производились не сиюминутно: к ним готовились, их публично обсуждали, искали компромиссы, разрабатывали меры поддержки, то есть все делалось в формате микрореформы, пошагово, не в командном режиме и не внезапно.

Впрочем, ранее в операторской среде звучали и более жесткие мнения насчет взаимодействия с монополией. «РЖД никогда не предоставляли операторскому сообществу поэтапный план развития перевозок. Есть какие-то отрывочные, фрагментарные сведения. Но и они получены не из открытых источников, – отмечал в 2023 году президент АО «Евро­сиб СПб-транспортные системы» Дмитрий Никитин. – Участники рынка все время вынуждены о чем-то только догадываться, а эти догадки получают из кулуарного общения с железнодорожниками». По его словам, РЖД не склонны устанавливать долгосрочные правила работы. «Например, не заявляют, что в эту пятилетку мы работаем тем подвижным составом, который есть; далее – такими типами поездов с такой-то эффективностью; далее переходим к двусоставным длинным поездам и т. д. А все, кто не смог под эту долго­срочную позицию выделить ресурсы для обновления, с рынка уходят. Но нет, такого диалога нет. Нет даже монолога».

Тем не менее в недалеком прош­лом публичный обмен мнениями между РЖД и операторами все-таки случался. Например, заложенная в проекте новой ЦМР идея об организации единой СРО операторов была ими отвергнута, и перевозчик это принял, операторское сообщество, в свою очередь, смирилось с отказом владельца инфраструктуры от эксперимента с частной тягой на сети. Сейчас же обмена мнениями, по крайней мере, публичного, нет: если диалог кем-то и ведется, то он остается непрозрачным, что порождает домыслы и уж, конечно, не способствует установлению взаимо­понимания. 

Грузовладельцы: из королей в подданные

Эволюция взаимоотношений ОАО «РЖД» с грузовладельцами после окончания реформы и завершения, а точнее, предания забвению невыполненной ЦМР – наглядный пример того, как клиента постепенно переводили из касты королевских особ в разряд бесправных подданных. 



В первую очередь это касается небольших грузоотправителей, лишенных возможностей маневра, связанного с переходом на другой вид транспорта, и не располагающих сильными лоббистами и административными рычагами. Перечень изменений, к которым пришлось приспосабливаться всем грузовладельцам в последние годы, выглядит внушительно: рост тарифов, формально – по долгосрочной формуле, а фактически – с постоянными добавками, введение в действие Динамической модели загрузки инфраструктуры (ДМЗИ), суточного клиентского плана погрузки (СКПП), Правил недискриминационного доступа (ПНД), который точнее следовало бы назвать дискриминационным, и ряд других мер.

Грузовладельцы на фоне постоян­ных перемен вели себя довольно терпеливо. Возможно, помнили, что примерно до 2015–2016 гг. ОАО «РЖД» официально и публично сохраняло и использовало лозунг, адресованный грузовладельцам еще во времена реформирования: «клиент – король». Однако постепенно ОАО «РЖД» стало не столько следовать за клиентом и рынком, сколько вмешиваться в развитие российской экономики, и вопрос «кто кому король?» перерос из частного в системный. Эта трансформация усугубилась пресловутой нехваткой инфраструктуры на восточном направлении, обострившейся в 2022–2024 гг. Напомним, что монополия не выполнила все параметры собственной Долгосрочной программы развития, включая инвестпрограмму по Восточному полигону еще в 2019 году, но вместо ликвидации отставания фактически закрепила дефицит провозной способности и стала, по сути, торговать им, установив де-факто дискриминационный доступ к инфраструктуре, часть средств на поддержание которой исправно взимала через тариф. В связи с этим у грузоотправителей возникали некоторые вопросы. «Инфраструктурная составляющая тарифа сегодня – это либо отсутствие прибыли, либо убыток, – отмечал директор по логис­тике АО «СУЭК» в 2012–2022 гг. Денис Илатовский. – Вопрос: надо ли делать ее прибыльной? А зачем? Чтобы РЖД платили налог на прибыль? Куда они ее потратят? Давайте лучше сразу добавим им средств в капитал, необязательно же развивать инфраструктуру именно через прибыль от инфраструктурной составляющей». 

Вместо прежнего тезиса «клиент – король» все отчетливее стал проступать другой лозунг: «король – РЖД». Именно естественная монополия принялась решать, кому и как ехать по сети: так, в 2020 году впервые прозвучали невообразимые для более ранних времен пассажи, мол, мало ли что угольщики готовы погрузить продукции в восточном направлении больше на пару миллионов тонн, раз эти планы не согласованы с ОАО «РЖД», то пусть ее экспортируют в страны АТР другими маршрутами, в том числе через порты Северо-Запада. Отметим, что сегодня такие предложения стали чуть ли не нормой. Между тем железные дороги – хоть и огромная, но все-таки транспортная компания, которая относится к сфере услуг, а не производства продукции, поэтому ее интересы важны, но все-таки признать их первичными по сравнению с промышленностью было бы странным.

Сегодня вопрос взаимодействия РЖД с грузоотправителями уже не сводится к тому, чтобы кому-то прибавить тариф, а кому-то убавить, кого-то пропустить первым в очереди по грузонапряженному участку, а кого-то десятым, чьи-то вагоны вывести из отстоя, а чьи-то отставить. Проблема в том, что естественная монополия стремится к фактичес­кому отказу от статуса публичного пере­возчика, хотя именно этот де-юре остающийся в силе статус заставляет клиентов-грузовладельцев мириться с ситуацией, ведь ОАО «РЖД» остается компанией, которой государство поручило обес­печивать надлежащее содержание железно­дорожной инфраструктуры и ее эффективное использование.

Безусловно, в целом поведение грузо­владельцев никогда не сводилось к роли безучастного наблюдателя. Но, во-первых, клиент клиенту рознь. Угольщики, нефтяники, металлурги имеют за спиной мощные лобби и вполне могут защитить свои интересы практически в любой ситуа­ции, прочие же, калибром поменьше, то есть грузоотправители щебня, леса, промышленной продукции и множества других номенклатур такими ресурсами не располагают. Во-вторых, структура тех, кто «поменьше», весьма разнообразна и неоднородна. «РЖД считают, что конечный клиент – это грузоотправитель. Но грузоотправитель – это простой региональный экспедитор, и таких процентов восемьдесят в третьем классе грузов, – объясняет Д. Никитин. – Заявку может подать грузовладелец, и это не всегда завод или шахта в первом и втором классе грузов. Заявку может подать, в конце концов, и оператор. В крытом вагоне грузы везут так: заявку подает оператор, а грузовладелец, желая сэкономить на тарифе, загружает в подвижной состав совсем другой груз. В перевозках скоропорта эта проблема стоит еще более остро: клиент отдает груз, грузоотправитель оформляет в РЖД заявку ГУ-12 и заказывает вагоны у оператора». В-третьих, теоретически грузовладельцы могут выражать свои мнения по тому или иному воп­росу через Совет потребителей услуг железнодорожного транспорта, но голоса этой организации в отраслевом сообществе давно не слышно. Это обстоятельство еще в прошлом году пояснял председатель совета директоров Globaltrans в 2018–2024 гг. Сергей Мальцев. «Совет потребителей – инструмент, который был создан правительственной комиссией по транспорту, по сути, как консультационный орган при его председателе. Его появление объяснялось необходимостью достижения баланса интересов операторских компаний, регуляторов и грузоотправителей, в первую очередь в сфере формирования тарифной политики, – отмечал он. – Но на практике вышло несколько иначе: если мнение потребителей было нужно комиссии, то нужен был и совет, если такой необходимости у комиссии не было, то мнения потребителей повисали в воздухе». Кстати, официальный сайт организации к середине ноября 2024 года сообщал всего о двух заседаниях с темами: «О Перечне первоочередных объектов Восточного полигона, планируемых к вводу во временную эксплуатацию в 2024 году» в апреле и «Обсуждение предложений ОАО «РЖД» по внесению изменений в Правила перевозок грузов в части перегрузки» в феврале. Напомним, что Совет рынка, который в проекте новой ЦМР предполагалось сформировать на основе существующего Совета потребителей, в итоге так и не был создан. Между тем структурная реформа была нацелена на достижение баланса интересов – и это был ключевой вопрос, считает А. Голомолзин. «Предполагалось, что Совет рынка будет состоять из целого ряда палат: грузоотправителей, грузополучателей, владельцев инфраструктуры, уполномоченных органов власти, экспертного сообщества, мог бы обсуждать вопросы, связанные с долгосрочной тарифной политикой, организацией функционирования рынка железнодорожного транспорта, развития и модернизации инфраструктуры, новых транспортных коридоров. Конечно, такой орган, работающий на постоянной основе, нужен, тогда и реформа будет управляемой, и тарифная политика становится более продуманной, – поясняет эксперт. – Вопрос: а есть ли сегодня институты, которые обеспечат балансирование совокупных интересов всех участников рынка? В отдельных реформируемых сферах они были созданы в электроэнергетике, нефтяной отрасли. На железнодорожном транспорте этот вопрос остается в повестке дня, хотя должен был быть решен на первом этапе». 

Несмотря на масштаб компании-грузовладельца и ее возможности влияния на монополию, любая из них сегодня хотела бы получить четкий ответ на вопрос: является ли ОАО «РЖД» коммерческой компанией или публичным перевозчиком? Не следует ли вспомнить о том, что гарантию публичности перевозок на сети РЖД эксперты в свое время предлагали обеспечить по-другому – с помощью разделения тяги и инфра­структуры, причем последнюю – оставить под непосредственным управлением государства? Идея вновь обретает актуальность: РЖД все-таки должны играть роль локомотива, а не регулятора, и помнить о том, чьи интересы первичны – грузоотправителей или железных дорог. 

Реформа 2.0?

Сложившееся на сегодня положение дел невозможно назвать сбалансированным, оно неправильное и вредит всем участникам перевозочного процесса, включая операторов подвижного состава, грузовладельцев и само ОАО «РЖД». О том, что железнодорожной отрасли необходимы постановка целей на перспективу и план действий, говорили многие специалисты и топ-менеджеры с огромным опытом практической работы еще в 2021–2023 гг. Не столь важно, как эта программа может называться – ЦМР или Реформа 2.0, гораздо важнее, что она сможет нивелировать ситуационные истории, подобные сегодняшней. Тем более что сегодняшний острый вопрос, связанный с численностью вагонов на сети и их использованием, отнюдь не новый. Бывший глава РЖД Владимир Якунин, размышляя в 2023 году о том, как эффективнее управлять парком, считал, что ответ на этот вопрос должна дать ЦМР. «Любые решения должны быть обоснованны, подлежать счету, – пояснял он. – Такой подход позволяет и посчитать потребности для сети, и дать основу для переговоров с грузоотправителями для сбалансированности перевозок». О том, что ЦМР играет роль вектора развития рынка и служит сигналом к вложению инвестиций на железной дороге, говорил и А. Дружинин. По его мнению, именно она могла бы сформулировать правила игры на долгосрочную перс­пективу, открыть новые ниши для инвесторов, дать сигналы и создать определенные правила для защиты их интересов. «Именно вследствие тех моделей, которые были приняты, и произошло нормальное формирование и становление нашего рынка, – заключил он. – Все существующие нормативные метания как раз связаны с тем, что мы не понимаем, к чему идем и идем ли в принципе. ЦМР могла бы на эти вопросы ответить».



Однако нынешняя модель отрасли – не целевая. «Она такая, потому что так сложилось, – констатировал в 2023 году президент ПАО «ТрансКонтейнер» Виталий Евдокименко. – Вряд ли можно сказать, что эта модель всех устраивает, если постоянно возникает тема инфраструктурных ограничений для экономики из-за деятельности железнодорожного транспорта, если то там, то здесь возникает тема национализации парка грузового подвижного состава». Модель вертикально интегрирован­ной компании В. Евдокименко считал более эффективной, но отмечал, что выбор в принятии решений все равно остается за государством. «Оно создало экономические стимулы для привлечения частных инвес­тиций в вагонный сектор, и поставленная задача была выполнена во всех сегментах. Были применены те инструменты, которые должны были решить эту проблему дефицита грузового подвижного состава. Теперь нужно сделать следующий шаг. Если у государства есть инвестиционные ресурсы для развития и инфраструктуры, и тягового подвижного состава, и вагонного парка, оно может выбрать вертикально интегрированную модель. Если таких ресурсов нет – допустим, их хватает только на поддержание инфраструктуры, – тогда государство остается в инфраструктуре, а все остальное – в рынке».

Какие недоработки были в прошедшей незавершенной реформе? Во-первых, технологические, считает П. Иванкин. «Мы очень долго закрывали глаза на технологию работы сети в условиях 100% приватного парка, а опыт работы час­тично инвентарным и приватным парками показал, что эти схемы не работают, парк должен быть или полностью приватный, или полностью обезличенный», – поясняет эксперт. Во-вторых, не было завершено регулирование операторской деятельности. «Есть документы, опрессованные в контур, но в час­ти ответственности и статуса операторов законодательство не прописано полностью, так, в некоторых случаях суды признают их перевозчиками, – продолжил эксперт. – В итоге мы получили вседозволенность одних, ограниченность других инфраструктурой и технологией, а страдает от этого грузоотправитель, который не может вовремя получить порожний или груженый вагон». Если говорить о программных документах, то в целом необходимо реформирование всего железнодорожного транспорта, считает П. Иванкин. «Эта программа позволила бы определить дальнейшее развитие инфраструктуры и того, кто за это отвечает, а также настроить взаимодействие операторов по горизонтали, чтобы избежать излишне дальних перевозок. Прежде всего необходимо усиление роли регуляторов и четкое понимание тех функций, которые они должны выполнять: нормотворческой, тарифной, технологической, – поясняет он. – Нормотворчество формирует понимание того, как должен работать железнодорожный транспорт в целом. Тарифной настройкой было бы полезно заниматься не на абстрактном уровне индексации, а с помощью регулятора, который хорошо разбирается в экономике отрасли. Возможно, стоит подумать об образовании федерального органа исполнительной власти, который мог бы заниматься регулированием тарифов естественных монополий: в программном документе желательно тарифное и антимонопольное регулирование прописать по отдельнос­ти. Необходимо также определить: оставить технологическое регулирование на уровне управления движением РЖД или вынести его в некий диспетчерский центр за периметр монополии, который будет учитывать интересы сторон. Если, помимо операторов с собственными поездными формированиями, появятся и операторы тяги, то это тоже должно найти отражение в программных документах». 

Сколько времени может потребоваться на реформирование 2.0? При прошлой реформе подготовительный этап занял два года, реализация шла несколько лет. «В нынешних условиях это может занять меньше времени, в отрасли накопился опыт, у экспертов, грузовладельцев, операторов много черновиков, – считает П. Иванкин. – На подготовку и разработку можно заложить год, до года займет рассмот­рение». И тогда мы можем увидеть свет в конце тоннеля.

В тему

Изменения, инициированные ОАО «РЖД» в части грузовых перевозок в 2023–2024 гг. (выборочно)

Декабрь 2024 г. – индексация тарифов на грузовые перевозки с 01.12.2024 г. на 13,8%.
Октябрь 2024 г. – ограничение обработки порожних вагонов до 42 тыс. в сутки и сокращение их вывода из отстоя, временное прекращение приема новых грузовых вагонов с заводов на сеть, предложение о росте тарифов на порожний пробег полувагонов на 10% в 2025 году и по 5% ежегодно в 2026–2030 гг.
Сентябрь 2024 г. – вступление в силу ПНД в новой редакции перенесено с 01.09.2024 г. на 01.01.2025 г., внесено предложение об индексации тарифов на грузовые перевозки в 2025 году на 17,2%. 
Июль 2024 г. – обращение в Минтранс с предложениями по сокращению парка грузовых вагонов на сети, в том числе о получении прав для РЖД на перемещение порожних вагонов не только с припортовых, но и с других станций.
Декабрь 2023 г. – индексация тарифов на грузовые перевозки в 2024 году на 10,75%, предложение изменить принципы тарификации перевозок угля путем смены тарифного класса с 1-го на 2-й.
Ноябрь 2023 г. – подготовка обновленной редакции Правил недискриминационного доступа (ПНД, определяющие очередность грузов на лимитирующих участках железнодорожной инфраструктуры, были введены в действие в 2020 году, 
приостановлены в марте 2022-го и заменены на временные правила очередности перевозки грузов, утверждаемые на уровне РЖД).
Март 2023 г. – введение в действие Динамической модели загрузки инфраструктуры (ДМЗИ).

Точка зрения

Павел Иванкин,
президент Национального исследовательского центра перевозок и инфраструктуры 
– В какой-то момент в незавершенной реформе было упущен важный момент – взаимодействие операторов и монополии. Рынок сформировался, и каждый оператор стал коммерческой структурой, работающей в собственных интересах, что совершенно нормально. До определенного момента это всех устраивало, но после изменений 2014–2016 гг. случился очередной бум покупки вагонов, и мы пришли к ситуации, когда сеть не может их все вместить. Как накопилось такое количество подвижного состава? На сети еже­суточно около 50 тыс. однотипных порожних встречных вагоно­отправок, но операторы не могут договориться между собой об их использовании на кратчайшем плече. Другая проблема, которая возникла еще в 1990-х и на которую также не обращали особого внимания – это встречные груженые вагоно­отправки с идентичным грузом на плече более 3 тыс. км. Тема встречных порожних и груженых вагонопотоков с однотипными грузами даже не обсуждалась во времена первой реформы, этот вопрос остался за ее рамками, и сегодня мы наступили на эти грабли. Сейчас при существующей численности рабочего парка, объемах грузов и развитии сети мы пришли в критическую точку. Когда-то мы опасались, что РЖД начнут отгружать по 3600–3700 тыс. т в сутки, сейчас они еле-еле грузят 3300 тыс. т. Что же делать? Ответ на этот вопрос должны дать не только РЖД, но и регуляторы, включая Минтранс и ФАС. 

Анатолий Голомолзин,
независимый эксперт, в 2004–2020 гг. заместитель руководителя ФАС России
– Реформы в России и в мире проходят приблизительно по одинаковому сценарию: для монопольных сегментов экономики вводится эффективное тарифное регулирование, там, где необ­ходимо, применяется дерегулирование. В естественномонопольном сегменте устанавливаются правила недискриминацион­ного доступа – для того, чтобы предупреждать нарушения антимонопольного законо­дательства со стороны монополиста. К сожалению, для железнодорожного транспорта они были написаны под завершающий этап структурной реформы, так как предполагалось, что мы быстрее выйдем на этот этап. В итоге правила недискриминационного доступа к инфраструктуре есть, но фактически они ни к кому не применяются. Сейчас обсуждается вопрос, каким образом их дополнить, как изменить, чтобы они отвечали требованиям ситуации и развития рынков. 
Таким образом, формируются заявки, стоит вопрос, какие критерии должны быть, чтобы ситуация была адекватной. Доступ должны получать реальные грузо­владельцы, транспортные организации, которые работают на рынке, те, кто имеет характеристики, значимые для экономики.

Этапы реформирования. История вопроса

Железнодорожный транспорт пережил серьезные изменения в начале 2000-х во многом по тем же причинам, что являются проблемными и сегодня: тогда, по воспоминаниям участников рынка, грузоотправителям тоже не хватало подвижного состава в нужном месте и в нужное время, железная дорога не могла предложить эффективных вариантов. Хромали эксплуатационные характеристики. На реформы решились, но в итоге, как показало время, прошлись с ними по замкнутому кругу.

Преобразования, по сути, начались 18 мая 2001 года – тогда была утверждена Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте (базовый документ для реформирования МПС РФ). Предпосылки крупных изменений, конечно, витали в воздухе и до этого: так, еще в конце 1980-х годов начали появляться первые операторы современного типа, 27 мая 1998 года впервые было объявлено о создании частных операторских компаний (это произошло на Всероссийском тарифном съезде-конференции потребителей услуг и работников железных дорог).

Ход реформы, стартовавшей в начале века, можно разделить на три этапа. Первый – подготовительный – длился с 2001 по 2002 годы: он ознаменован выделением из МПС РФ имущественного комплекса в процессе подготовки к акционированию, разработкой правил создания компаний-операторов на федеральном железнодорожном транспорте, ростом замещающих частных инвестиций в парк подвижного состава на этом фоне; также были сделаны первые шаги к выделению вагоноремонта из общей системы. Отметим, что в конце 1990-х годов обострился вопрос нехватки вагонов: старый парк стали массово списывать, а заказ нового подвижного состава резко сократили, так как много средств уходило на поддержание в исправности инфраструктуры. К 2001 году нехватка вагонов стала уже не локальной, а системной проблемой: тогда на сеть поступило всего 104 вагона.

Ситуацию на сети разогревал и переход страны к рыночной экономике. Во второй половине 1990-х годов завершились процессы, связанные с приватизацией ряда крупных компаний, выстраивалась новая логистика, было стремление наладить экспортные перевозки.

Второй этап реформы пришелся на промежуток с 2003 по 2005 годы – тогда было создано ОАО «РЖД» и акционер­ные общества в его составе на базе имущества МПС, по­явилось новое отраслевое законодательство и правила перевозки, был введен в действие новый Прейскурант № 10-01 (28 августа 2003 года). Все эти изменения напрашивались и ранее, в том числе из-за возрастающей серьезности взаимодействия между МПС и операторами. Система управления перевозками требовала изменений – операторы стремились обеспечить эффективность оборота своего парка, соответственно, хотели участвовать в планировании отправок. Грузовладельцы хотели гарантий того, что их груз будет вывезен полностью, в установленные сроки и по заранее утвержденному графику. Тогда все это неизбежно вело к реформированию структуры федерального железнодорожного транспорта. В итоге второй этап реформы предполагал, что из ОАО «РЖД» будут выделены в дочерние компании дальние и пригородные пассажирские перевозки, транзитные, интермодальные (контейнерные) и рефрижераторные грузовые перевозки, ремонт технических средств и производство запасных частей, а также другие вспомогательные виды деятельности с их последующей частичной продажей. Частный вагоноремонт начал развиваться еще в 2002 году, в последующие годы укреплялся, прайс-лист в частных депо смог конкурировать с ценами на те же работы от РЖД. 

В 2003 году имущество МПС по большей части было передано в ОАО «РЖД», а само МПС упразднено в 2004 году. 

Третий этап реформы был рассчитан на 2006–2010 годы. Его целью объявлялось «создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок». Согласно Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте, основная часть (60% и более) парка грузовых вагонов, как предполагалось, должна была принадлежать независимым компаниям, также активизирован приток частных капиталов в локомотивную тягу, получила развитие конкуренция в сфере грузовых и пассажирских перевозок, осуществлена продажа акций ремонтных дочерних компаний ОАО «РЖД» и реализован ряд других мероприятий. Важнейшим событием здесь можно назвать выделение из состава ОАО «РЖД» грузовой компании ПГК в 2007 году. После этого объем перевозок грузов в частном подвижном составе достиг уровня 527 млн тонн.

Первые два этапа были выполнены практически в плановом порядке. Для примера: в середине 2002 года на сети работали 54 операторские компании, парк которых составлял 34,7 тыс. ед. (не считая арендованных). Хотя на тот момент нельзя было сказать, что проблемы решены комплексно. Опросы «РЖД-Партнера» показывали, что качество работы операторских компаний выше, чем непосредственно железной дороги. К моменту создания ОАО «РЖД» (1 октября 2003 года) все вагоны, находившиеся в частной собственности, насчитывали уже около 200 тыс. ед. (правда, значительная доля из них принадлежала промышленным предприятиям). В них перевозилось около 21% всего объема грузов, в том числе 40% нефтепродуктов, 25% минеральных удобрений, 22% автомобилей, 4% каменного угля.

Если первые этапы сложились, то на третьем были выявлены трудности – изначально заявленных целей полностью достичь не удалось. Перед стартом третьего этапа большая доля общего парка была передана частным компаниям – она достигла к 2008 году 38,9% (без учета вагонов ПГК), а доля перевозимых в этих вагонах грузов составила 35,1%. Парк независимых собственников (то есть не являющихся ДЗО ОАО «РЖД») составил в тот период 352,8 тыс. ед. и распределялся по родам вагонов следующим образом: крытые вагоны – 14,4 тыс. ед., платформы – 11,7 тыс. ед., полувагоны – 79,5 тыс. ед., цистерны – 158,7 тыс. ед., рефрижераторы – 3,6 тыс. ед., прочие – 85 тыс. ед. Из 85 тыс. прочих вагонов 9,8 тыс. составляли цементовозы, 4,6 тыс.– окатышевозы, 20,9 тыс. – минераловозы. 

В 2008 году промежуточные результаты реформы оценил на тот момент первый вице-президент ОАО «РЖД» Вадим Морозов на конференции «Рынок транспортных услуг: взаимодействие и партнерство». Он отмечал, что доля приватных вагонов в общем парке в ходе реформы росла. «Развитие частной собственности на грузовые вагоны позволило стимулировать создание новых комплексных транспортных услуг. В итоге сегодня предоставление вагона для перевозки, как правило, является одним из элементов транспортного обслуживания грузовладельца наряду с оказанием экспедиторских и логистических услуг. Это дало возможность повысить конкурентоспособность железнодорожных перевозок, а также сформировать стимулы для повышения эффективности работы ОАО «РЖД», – говорил тогда В. Морозов. В цифрах тенденция в 2008 году выглядела так: если в 2007 году доля перевозок в приватных вагонах (с учетом ДЗО ОАО «РЖД») составляла 32,8% (1,2% в вагонах ДЗО и 31,6% в вагонах независимых собственников), то к 2008-му возросла до 44,4% (9,3% в вагонах ДЗО и 35,1% в вагонах независимых собственников). Доля перевозок в вагонах парка ОАО «РЖД» уменьшилась с 56,4 до 46,1%.

В итоге после преобразований в холдинге попытались сочетать государственные и рыночные механизмы: инфраструктура и тяга должны были оставаться под контролем государства – с применением специфических инструментов регулирования, а частный бизнес допускался на сеть. Такая конфигурация требовала решения множества вопросов: например, это вопросы частной тяги (в инвестициях в тягу были заинтересованы некоторые операторы, по прогнозам, к 2010 году доля частных локомотивов в общем парке тяги должна была достигнуть 10% (но прогнозы не сбылись)), уточнения правового статуса оператора и т. д. Однако большинство вопросов в результате так и не были решены. 

Создать сбалансированную систему взаимодействия участников рынка железнодорожных перевозок должен был помочь очередной этап реформы – он начался уже в 2011 году по решению правительства РФ. Ориентиры реализации четвертого этапа были заложены в Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года. 

По идее, на сегодня структурные преобразования железно­дорожной отрасли, начавшиеся в начале 2000-х годов, завершены, точнее, должны были быть завершены. 

Но эксперты считают, что завершена она все-таки не была – целый ряд положений Целевой модели реализован не был, да и не произошло подведения итогов, чтобы сделать выводы о сделанном и необходимости доработок. Последняя попытка представить проекты новых целевых моделей в сфере грузовых и пассажирских госрегулируемых перево­зок была предпринята в 2018-м, но уже на следующий год вопрос о дальнейшем проведении реформы был закрыт новой администрацией Министерства транспорта РФ.