РЖД вновь атакуют формулу долгосрочного тарифообразования

Напомню, что согласно приказу ФАС России от 13.07.2018 г. № 997/18 действует формула долгосрочного ценообразования, согласно которой уровень индексации рассчитывается так: находится среднее арифметическое между показателями инфляции (ИПЦ) за четыре года – два предшествующих, один текущий (ожидаемая) и один следующий (на основе прогноза Минэкономразвития) и из этого среднего арифметического вычитается величина в 0,1%. При этом в качестве инфляции используется индекс потребительских цен не декабрь к декабрю (который обычно упоминают в СМИ, бизнес-обзорах и учебниках по макроэкономике), а год к году (или среднегодовой). Эти два показателя инфляции обычно близки, но не тождественны – в какие-то годы выше первый, в какие-то – второй. Например, в 2015–2017 гг. среднегодовая инфляция была выше, чем инфляция, измеренная декабрь к декабрю (в 2015 г. соответственно 15,5% против 12,9%, в 2016 г. – 7,1% против 5,4%, в 2017 г. – 3,7% против 2,5%), в другие годы – наоборот. Например, по итогам 2020-го, по данным Росстата, инфляция (ИПЦ) декабрь к декабрю – 4,9%, а среднегодовая – 3,4%.

В итоге уровень индексации должен быть всегда чуть-чуть, на 0,1% ниже, чем средний краткосрочный, привычный для участников рынка уровень инфляции за несколько лет (в данном случае – за четыре года, но существуют и обсуждались варианты аналогичной формулы за пять лет или за три года). По мере того, как заканчивался один год и наступал другой, в случае изменения инфляции или прогноза по инфляции значение итоговой цифры уточнялось, но в условиях стабильной инфляции это, как правило незначительные уточнения.

РЖД vs долгосрочное ценообразование

Внедрение формулы долгосрочной индексации шло негладко, даже когда приказ ФАС был подписан, утвержден в Минюсте и опубликован, некоторое время РЖД продолжали сопротивляться его использованию теми или иными способами. Например, формально согласившись с правильностью такого подхода, монополия в обход формулы ФАС убеждала правительство принимать различные решения, которые приводили к индексации, превышающей формульную. Например, в 2017 и 2018 гг. к общему уровню индексации добавлялись введенные надбавки – сначала «для покрытия расходов на выполнение капитального ремонта инфраструктуры» в 2% и затем «для финансирования мероприятий по компенсации расходов, связанных с корректировкой налогового законодательства» в 1,44 % (позднее заменена на 1,5%). (Подробнее о надбавках см. здесь.) В последующие годы эти надбавки стали частью «базы», к которой применяются повышающие коэффициенты. Или другой пример: в дополнение к общей индексации ОАО «РЖД» имеет право в рамках так называемого тарифного коридора понижать или повышать тариф и активно пользуется этим инструментом, например, введя 8%-ную надбавку к тарифам на перевозки на экспорт сначала для всех грузов, кроме угля, а затем для всех, кроме нескольких грузов, подробнее см. по ссылке. С 2019 года эта надбавка была включена «в тело» прейскуранта, а верхняя граница тарифного коридора изменена. Таким образом этот рост произошел в обход приказа ФАС и не учитывался как часть индексации, но и частью тарифного коридора он тоже перестал быть.

Таким образом, вводя разные надбавки, ОАО «РЖД» удалось одновременно и нарушить приказ ФАС, и не нарушать его (привет коту Шредингера!), поскольку приказ ФАС устанавливал уровень индексации, но не содержал формулировок, в явном виде запрещающих любые другие надбавки (дух закона этому должен был противоречить, но буква этого прямо не запрещала).

Затем РЖД и ряд экспертов и институтов с близкой РЖД позицией периодически предлагали различные идеи по модификации долгосрочной формулы – то предлагалось заменить индекс потребительских цен на индекс цен производителей, то вместо «инфляция минус» использовать принцип «инфляция плюс».

И вот в июне появился набор новых предложений, которые предлагают, помимо прочего, использовать не единый показатель инфляции (в том или ином виде), а несколько различных индексов, применяемых в определенной пропорции. Если формулировать эти идеи совсем просто, то предлагается посчитать, на какую величину растут цены на те или иные элементы затрат РЖД и, учитывая доли этих затрат в структуре эксплуатационных расходов РЖД, сформировать общую индексацию как кумулятивную величину, зависящую от темпов роста расходов по соответствующим элементам. Этот показатель уже много лет рассчитывается внутри РЖД как «индекс ценового давления» и используется монополией для анализа роста собственной себестоимости.

Все эти предложения, конечно, можно и интересно обсуждать и в их защиту, в принципе, можно найти более-менее презентабельные аргументы ситуационного характера, но проблема в том, что все аргументы в защиту подобных способов, ставящие целью немного повысить доходы монополии по сравнению с жестким ошейником из формулы ФАС, базируются на полном непонимании самой идеи формулы «инфляция минус».

Монополия апеллирует к тому, что соблюдение нынешней формулы ФАС приводит к тому, что динамика изменения 50% расходов компании не коррелирует с динамикой инфляции (ИПЦ).

Но, вообще говоря, она и не должна коррелировать. Сама идея формульного ценообразования (или, как ее принято называть, price-cap regulation) заключается в совершенно другом.

В чем идея price-cap regulation?

Идею такого ценообразования для регулируемых инфраструктурных (и/или естественно-монопольных) отраслей предложил британский экономист Стивен Литтлчайлд (в 1980-е гг. он работал в комиссии по монополиям и слияниям правительства Великобритании). Его обычно описывают как «инфляция минус X», где X – та величина, на которую уменьшают индексацию; она характеризует заданный регуляторами темп роста эффективности монополиста, к которому его подталкивает регулятор.

Основная идея такого регулирования не в том, чтобы монополия получала от тарифа тот уровень дохода, который необходим исходя из ее текущих расходов. Как раз наоборот – идея в том, чтобы она повышала эффективность на соответствующую величину, а средний тариф монополиста не рос быстрее, чем средние цены в экономике, поэтому обычно этот темп назначается на один или чаще на 2–3% ниже, чем инфляция. (Отметим в скобках, что этот принцип применяется именно к регулируемым отраслям естественно-монопольного характера; в США железные дороги не принято считать естественными монополиями, и, соответственно, их тарифы практически не регулируются, однако в тех отраслях, где есть госрегулирование, таких как электроэнергетика, ЖКХ и другие инфраструктурные монополии, этот принцип активно применяется.)

Давайте поговорим о том, для чего это нужно.
Экономическая наука давно изучает проблему регулирования монополий. Почему же именно формула price-cap (или в нашем случае «инфляция-минус») в науке считается оптимальным способом регулирования инфраструктурных отраслей?

Если вы регулируете монополиста исходя из его запросов, например, на основе разработанного монополистом финансового плана (или бюджета), то в этом случае монополист будет объективно заинтересован в повышении издержек и непрозрачности. Слово «объективно» в предложении выше означает, что независимо от того, кто, какой человек будет руководить такой монополией, сам дизайн механизма рассмотрения тарифов при такой системе будет создавать соответствующие стимулы к неэффективности, победить которые невозможно. Поэтому такой подход примерно начиная со второй половины 1970-х гг. не пользуется у экономистов популярностью.

С другой стороны, если правительство каждый год требует у монополиста повысить эффективность, то это создает другой риск: как только монополист повышает эффективность и может себе позволить нарастить жирок, правительство тотчас этот жирок отбирает, устанавливая на следующий год более низкие тарифы. В итоге у монополиста пропадает желание (и стимулы!) снижать издержки и повышать эффективность. Если весь эффект от повышения эффективности полностью изымается, то кто захочет повышать эффективность?

Для того чтобы проплыть между Сциллой и Харибдой, избежав и неэффективности (когда тарифы всегда растут, независимо от ситуации в экономике), и потери стимулов к снижению собственных издержек, была предложена идея закрепить на какой-то период (обычно на 5 лет) величину индексации, причем монополия обязуется соблюдать этот темп в обмен на то, что правительство обязуется не пересматривать уровень индексации, даже если прибыль монополиста резко возрастет. Таким образом, если монополист повысил эффективность, снизил издержки, то вся полученная сверхприбыль остается у него и он может ею распоряжаться. Это создает у монополии стимулы сокращать издержки и направлять полученную прибыль на какие-то проекты, нужные самой монополии.

При этом, как отмечают и разработчики этой идеи, и экономисты, применявшие такой способ ценообразования (он активно применяется и в Европе, и в США, а в последние два десятилетия – и в Азии), сама величина отставания индексации цен монополии от инфляции не столь важна, как неизменность или предсказуемость этой величины на протяжении нескольких лет. Только если монополист уверен, что правительство не даст слабину, не пойдет у него на поводу и не пересмотрит цифру «вверх», только в этом случае у него возникнут стимулы к повышению эффективности. Роста эффективности не произойдет, если монополист знает, что может добиться пересмотра величины индексации в большую сторону.

Любопытно, что в разных случаях «якорем», к которому прикрепляется темп индексации, может быть разный показатель. Чаще всего это индекс потребительских цен (ИПЦ), но иногда это дефлятор ВВП (напомню, что, в отличие от ИПЦ, дефлятор ВВП рассчитывается не на основе специально рассчитанной корзины товаров, а на основе всех товаров и услуг, произведенных в экономике).

Почему выбирается именно ИПЦ или дефлятор ВВП, а не более локальные индексы?

Одна из идей Литтлчайлда, положенная в основу этого принципа регулирования, заключается в том, что в фокусе внимания исследователей эффективности находится такой любопытный конструкт, как средняя фирма в экономике. И, соответственно, все методы, анализирующие цены, базируются на отличии динамики входных цен (то есть цен на закупаемую продукцию) монополии и входных цен для средней фирмы в экономике. И, соответственно, рост производительности, который потом анализируют регуляторы, – это темп роста в сравнении с темпом роста производительности в среднем по экономике.

Итак, дорогие читатели, теперь, когда мы познакомились с основами теории регулирования естественных монополий, мы понимаем, что аргумент о том, что расходы монополии не коррелируют с динамикой инфляции, бьет мимо цели. Долгосрочная формула и не должна коррелировать с динамикой этих расходов. Более того, ее смысл ровно в том и заключается, чтобы этим расходам не соответствовать, а демонстрировать зазор между средними темпами цен по экономике в целом и динамикой цен, по которым закупает ресурсы монополия.

Но откуда вообще в головах представителей ОАО «РЖД» взялась эта идея, что долгосрочная формула тарифов должна быть такой, чтобы полученные доходы покрывали расходы? Ответ на этот вопрос очень прост. Построение тарифов МПС СССР (как, впрочем, и других цен в плановой экономике) так и выглядело: сначала министерство планирует, какие расходы ему нужны, а затем формирует тарифы (и при необходимости – величину субсидий из бюджета), необходимые для того, чтобы покрыть эти расходы. Критики формулы долгосрочного тарифа забывают, что те методы регулирования тарифов естественных монополий, которые существуют в современной экономической науке, включая рассматриваемый в этой заметке, вообще говоря, имеют прямо противоположную цель: они определяют, насколько нужно сократить расходы монополиста (повысить эффективность), чтобы темпы их роста не превышали некоторые средние по экономике (либо такие, которые считаются приемлемыми с точки зрения общества и регуляторов).

Таким образом, за критикой отдельных элементов формулы долгосрочного тарифообразования неявно просматривается более фундаментальный вопрос о том, сохранять ли в принципе тот способ регулирования грузовых тарифов ОАО «РЖД», который действует сейчас, или вернуться к старому доброму советскому затратному ценообразованию, от которого так долго уходили железные дороги (под давлением регуляторов, науки и общественного мнения) в процессе реформ в предыдущие два десятилетия.

Автор: Фарид Хусаинов, эксперт Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ, к. э. н., доцент кафедры «Экономика, финансы и управление на транспорте» РОАТ РУТ (МИИТ)