Реформа «Укрзализныци»: задача со многими неизвестными

Ход реформы: не без срывов

Процесс реформирования «Укрзализныци» официально стартовал с конца 2006 года, когда в декабре правительство утвердило концепцию госпрограммы реформирования железнодорожного транспорта. Этот документ сегодня не отменен, хотя явно устарел – концепция предусматривала полное завершение реформы в 2015-м. Тем не менее соответствующая госпрограмма реформирования была разработана и утверждена в 2009 году, также со сроком завершения в 2015-м, затем срок был перенесен на 2019 год. В этом виде директива, получившая наименование «Государственная целевая программа реформирования железнодорожного транспорта на 2010–2019 гг.», остается действительной и сегодня, и именно на нее ссылается Мининфраструктуры как на базовый документ начавшейся сегодня реформы. Однако ГЦП уже сорвана по срокам реализации – так, согласно документу, акционирование «Укрзализныци» должно было состояться на первом этапе реформы, в конце 2012 года.

Второй этап, согласно ГЦП, должен завершиться в 2015-м, при этом должен быть выполнен целый ряд пунктов, глубинных по смыслу реформирования: создание совместно с региональными властями пассажирских компаний в сфере пригородных и региональных перевозок, обеспечение организационно-правовых условий для выхода на сеть частных операторов пассажирских перевозок, внедрение свободного ценообразования в конкурентных сегментах рынка транспортных услуг.

Все эти задачи не только не выполнены, но и не выносились на повестку дня. В то же время и ГЦП гораздо уже, чем модель реформы, разработанная Мининфраструктуры на ее основе, – в частности, в модель заложено создание института частных перевозчиков, чего нет в целевой программе. Подобная непоследовательность, безусловно, является следствием отсутствия преемственности государственных решений – иными словами, неэффективности системы госуправления, сделавшей «Укрзализныцю» заложницей сиюминутных интересов.

Та же половинчатость решений сохранилась и сегодня, когда реформа уже двинулась вперед и находится на начальном этапе – стадии корпоратизации «Укрзализныци». Так, согласно плану этого этапа, в 2015 году должны состояться изменения тарифообразования в сфере грузоперевозок – это анонсировано как начало реформы тарифной системы в сфере железнодорожного транспорта. Однако к середине октября данный пункт все еще пребывает без видимого движения. Но главным проблемным вопросом этапа является иной – принятие до конца года новой редакции закона «О железнодорожном транспорте». Этот документ содержит в себе ключевые положения реформы, а также очерчивает основные черты создаваемого ПАО «Укрзализныця» – в частности, закрепляет статус госсобственности для пакета акций компании. Соответствующий законопроект, разработанный Мининфраструктуры, передан для рассмотрения в правительство в октябре, затем будет направлен для утверждения в парламент. Важно, что новый закон фактически призван синхронизировать создание ПАО «УЗ» с запретом на его приватизацию, однако времени на его принятие остается мало, в особенности с учетом низкой продуктивности работы законодателей, уже неоднократно замеченных в торможении реформ и лоббировании групповых интересов. Таким образом, несоблюдение согласованности в реализации отдельных пунктов реформы может обернуться искривлением ее генерального курса.

Задачи без конкретики

Характерно, что план-график реформы пока анонсирован практически лишь до конца года, что оставляет открытым вопрос дальнейших направлений ее реализации. Непонятно пока, когда и чем конкретно должен завершиться первый этап реформы, поскольку его задачи сформулированы обтекаемо. Так, его основным содержанием должно стать создание единого акционерного общества, однако сроки и наполнение пункта пока известны лишь фрагментарно (в частности, формирование организационной структуры компании должно завершиться в 2016 г.). «Существуют долго-, средне- и краткосрочные планы последующих мероприятий по созданию акционерного общества» – указано в презентации реформы, обнародованной Мининфраструктуры в сентябре 2015 года, однако эти планы пока не озвучены, соответственно, трудно судить о глубине и скорости структурных преобразований в отрасли.

Без четкого плана модель реформы выглядит декларативно, направления реформирования – неконкретно. Так, создание ПАО «Укрзализныця» (первый этап) должно сопровождаться созданием Агентства железнодорожного транспорта – принципиально нового для Украины органа госрегулирования рынка железнодорожных перевозок, охватывающего сферу доступа к инфраструктуре. Этот же орган призван координировать деятельность ПАО «УЗ», однако его создание отнесено ко второму этапу, тогда как создание самого ПАО – к первому. К тому же создание подобного агентства не предусмотрено ни единым нормативным документом из числа регламентирующих реформу – ни существующим, ни разрабатываемым.

Неочевидной выглядит и последовательность нормативного оформления взаимоотношений рынка с новым субъектом в лице ПАО «УЗ». Так, три основополагающих документа (новый Устав железнодорожного транспорта, а также Правила и Порядок равноправного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования) должны быть утверждены только спустя 3 месяца после принятия нового закона «О железнодорожном транспорте» – фактически через квартал после начала работы самого ПАО. Размыты сроки принятия ряда прочих документов, ключевых для бизнеса. Так, в течение 2016 года будут утверждены: методика расчета тарифа на услуги инфраструктуры, порядок расчета инвестиционной составляющей тарифа на инфраструктуру, порядок заключения регуляторного (сетевого) контракта с оператором инфраструктуры. Подобная неопределенность со сроками реформы не идет на пользу бизнесу, поскольку не дает возможности спланировать стратегию – это, в частности, может сказаться на перспективах развития рынка частных перевозчиков и операторов тяги.

Тарифная революция

Особо чувствительным для грузовладельцев обещает стать тарифный аспект реформы – хотя бы потому, что у участников рынка накопилось много вопросов и претензий к железнодорожникам по части прозрачности тарифообразования. Согласно модели реформы, обновление тарифообразования будет происходить на двух первых ее этапах – иначе говоря, обещает стать достаточно затяжным. Конкретики здесь также пока мало, хотя «Укрзализныця» заявляет о начавшейся уже разработке новой тарифной системы, где тариф будет представлен тремя составляющими (инфраструктурной, вагонной, локомотивной) с выделением инвестиционной части в регулируемых тарифах. Сколько потребуется времени на разработку и внедрение этой принципиально новой системы, пока не ясно, однако предварительные оценки железнодорожники дают – порядка 2 лет.

Равным образом неизвестны сроки оптимизационных изменений существующей системы тарифов – этот этап анонсирован как призванный повысить эффективность работы железнодорожного транспорта и транспортной системы страны в целом (в том числе обеспечить переориентацию грузов с автомобильного на железнодорожный транспорт). Данная задача ставится как устранение диспропорций в существующих тарифах, однако будет ли оно произведено и в каком объеме, пока не ясно. Между тем Мининфраструктуры и «Укрзализныця» предусмотрели здесь ряд важных нововведений: выравнивание базового тарифа для инвентарных (государственных) и частных вагонов, унификацию тарифов на порожний пробег, ликвидацию градации тарифов по видам грузов.

Ближайшая цель – инвестиции

Несомненно, перечисленные тарифные инициативы направлены на улучшение финансового положения железнодорожной отрасли; эта же цель ставится как ключевая при создании ПАО «УЗ». Решаться она должна через приток инвестиций – как рассчитывает правительство, акционированная «Укрзализныця» будет иметь повышенную инвестиционную привлекательность. «Прозрачная система управления и упорядочение движения финансов в рамках ПАО создадут более понятные правила для кредиторов и больше возможностей для привлечения финансирования», – указано в материалах Мининфраструктуры. По оценке министерства, улучшение технического состояния инфраструктуры и подвижного состава за счет притока инвестиций может ожидаться уже через год-два после старта работы ПАО «УЗ». Однако само по себе акционирование – еще не аргумент для международных финансовых институтов, на которые главным образом делает ставку как на потенциальных инвесторов нынешнее руководство «Укрзализныци» и Мининфраструктуры. Как известно, в государственном сегменте украинской экономики уже присутствуют акционированные компании, однако практически все основные из них признаны правительством неэффективными и по этой причине подлежащими приватизации. Кроме того, инвесторам, помимо прозрачности компании, требуется наличие у нее эффективной стратегии развития, но именно отсутствие стратегического курса является недостатком, общим для государственного сектора украинской экономики. Очевидно, поэтому «Укрзализныця» наряду с задачей акционирования сосредоточилась и на формировании стратегии для новой компании – концепции развития ПАО «УЗ». Ее принятие должно стать одним из первых шагов в работе обновленной «Укрзализныци», а заодно и проверкой эффективности новой вертикали управления отраслью. Как известно, в сегодняшней системе госуправления республики подобные планы могут оставаться без движения годами.

Владимир Каткевич