Система государственных и регулируемых закупок в России нуждается в перезагрузке

До совершенства далеко

Система госзакупок в РФ строится фактически на двух федеральных законах – 44-ФЗ (закупки органов власти и МСУ, бюджетных учреждений, их объем в 2019 г. составил 8,6 трлн руб.) и 223-ФЗ (закупки ГУП и МУП, госкомпаний и госкорпораций, естественных монополий, объем по итогам 2019 г. – 16,9 трлн руб.). Суммарно они составляют около 30% ВВП. При этом наблюдается тенденция к распространению норм, применяемых для государственных закупок (44-ФЗ), на регулируемые закупки (223-ФЗ).

По словам А. Ульянова, проблемы, которые порождаются 44-ФЗ, не могут не касаться субъектов 223-ФЗ. Поскольку тенденции, которые происходят в государственных закупках, с определенным лагом отражаются и в области регулируемых. Эксперт выделил ряд особенностей системы закупок в РФ, которые не позволяют эффективно развиваться конкурентному рынку.

Во-первых, это гипертрофированный процедурный контроль в ущерб контролю результатов и финансов. «Процедура прописана до мелочей, сотрудники заказчика штрафуются за мелкие, зачастую не имеющие общественной значимости нарушения. При этом контроль результата практически не налажен, судя по практике регуляторов и контрольных органов», – считает А. Ульянов. Как пример он приводит деятельность ФАС, которая не сравнивает цены госконтрактов с ценами на аналогичные продукты на рынке, а только интересуется процентом падения по отношению к начальной максимальной цене контракта, которая, в свою очередь, сформирована чиновниками или участниками закупок. Это создает пространство для ошибок и коррупционных преступлений. К примеру, в результате сговора конечная цена может быть снижена на 10%, что устроит ФАС, но она все еще будет выше среднерыночной. В обратном случае изначально стоимость контракта может быть занижена, что не позволит участникам закупки снизить ее в процессе торгов. В таком случае изменение только на 0,5–1% не будет являться доказательством картельного сговора.

Во-вторых, оказывает влияние на рынок аукционный крен. Как считает А. Ульянов, в госзакупках он не только порождает коррупционные риски, но и ведет к монополизации рынка, а также превалированию некачественного товара по завышенным ценам.

Ключевая сложность возникает на этапе формулирования технического задания (ТЗ), когда заказчику необходимо учесть затраты на все составляющие проекта, притом что он не является специалистом в этой области. Риск ошибки в составлении ТЗ по итогу приводит к победе поставщика некачественного товара, так как именно он может предложить самую низкую цену в ходе торгов. Сам процесс подготовки к проведению торгов ведет к «заточке» под определенную компанию, так как чиновнику сложно составить АД и ТЗ без помощи участников рынка. Также действующее законодательство не учитывает издержки проведения торгов, которые при закупках до 10 млн руб. выше, чем потенциальная экономия, и структуру рынка, так как аукцион бессмысленен в совершенной и монополистической конкуренции, двусторонних олигополии и монополии. «Фактически такая система убивает поставщиков качественных товаров, науку, локальный бизнес на местах, разрушает доверие между поставщиками и заказчиком», – добавляет эксперт.

70% госзакупок осуществляются путем обратного аукциона (редукциона). При этом достоинства аукциона, которые выделяют современные экономисты, касаются в первую очередь аукционов на продажу. А аукционы на закупку не так распространены в мировой практике. К примеру, в Великобритании и Южной Корее, где они наиболее развиты, они достигают только 5%. «Аукционный крен постепенно выправляется нашим правительством. В частности, подвижки есть в сфере строительства, которая составляет 40–45% госзаказа. Когда в проекте, где долговечность и качество являются одними из основных параметров, главным критерием считается цена, это, мягко говоря, неразумно», – добавляет эксперт. Напомним, в воскресенье было опубликовано постановление, которое предусматривает возможность проведения госзакупок в сфере строительства не только на аукционе, но и на конкурсе.

Третий момент, по мнению А. Ульянова, это бессмысленные ограничения и запреты. «Конечно, закупки требуют государственного и общественного контроля, но какие-то запреты выглядят весьма сомнительными. К примеру, почему нельзя покупать биржевые товары на российской бирже? Зачем проводить торги, например, по зерну, если можно купить его по рыночной цене?» – задается вопросами эксперт. Кроме того, 44-ФЗ содержит запрет на самый конкурентный, по мнению А. Ульянова, способ закупки, когда задачи тендера распределяются между несколькими поставщиками. «Аукцион у нас назван конкурентным способом закупки по недоразумению, поскольку победитель получает весь тендер. В таком случае конкуренту ничего не остается, кроме как уходить с рынка. Когда тендер делится на всех участников, конкуренция сохраняется», – пояснил он.

Наконец, самым тревожным эксперт назвал запрет на переговоры. В ЕС 27% закупок осуществляются через переговоры – ценовые, конкурентные и т. д. Однако в России такая практика невозможна даже как один из этапов закупки, когда заказчик встречается с исполнителем и они совместно определяют четкое ТЗ. Генеральный директор ИПК отметил также, что позиция Минфина и ФАС при анализе 223-ФЗ такова: ценовые переговоры не относятся к конкурентным способам закупки. То есть субъектов 223-ФЗ уже подталкивают к нормам 44-ФЗ.

А. Ульянов также добавил, что сейчас рынок можно описать так: «прозрачность без ответственности». При всей открытости системы госзакупок она не способствует снижению уровня коррупции. Более того, в определенной мере даже способствует образованию сговора.

Селекция со знаком минус

Стоит отметить, что конкурентная среда в большей степени развита в области малых закупок, по ним же и поступает большая часть обращений. В данный момент ФАС разбирает огромный вал жалоб по мелким торгам, что приводит к превалированию таких дел в структуре деятельности ведомства. В частности, доля в числе выявленных ФАС нарушений контрактов, стоимость которых менее 100 тыс. руб., составляет 9,8%. Почти четверть (24,4%) приходится на контракты от 100 тыс. до 1 млн руб. Частично ситуация начинает выправляться повышением порога отсечения мелкой закупки (в последний раз с 100 тыс. до 600 тыс.), однако эксперты считают, что эта цифра должна дойти до уровня 10 млн. В противном случае вал дел о дроблении мелких закупок на мельчайшие будет расти.

Павел Иванкин, президент Института исследования проблем железнодорожного транспорта, согласился с бессмысленностью проведения аукционов для заявки с малыми суммами применительно к ОАО «РЖД». «Любая тендерная процедура – это вопрос времени, а некоторые вещи требуют оперативного решения. Тем более что в регионах не всегда есть большой выбор компаний, которые могли бы посоревноваться за контракт. И еще я не уверен, что тот риск коррупционной составляющей, который мы пытаемся исключить, исчезнет даже в рамках конкурсных процедур. Но мы определенно потеряем время и не достигнем результатов по снижению цены, это факт. Кроме того, снижение цены в первую очередь может ударить по качеству, что видно по строительным проектам, капитальному ремонту и т. д.», – сказал он.

«Если мы не откажемся от мелких дел, издержки на разбор по которым выше, чем стоимость контракта, отрицательная селекция не прекратится. Пока же решения принимаются тройками в 3-дневный срок. О качественном рассмотрении дел в этих условиях тяжело говорить. ФАС поддерживает идею введения госпошлины за рассмотрение жалоб на словах, а на практике тратит бюджетные средства на установку билбордов с призывом предпринимателям «стучать» друг на друга в ФАС», – рассказывает А. Ульянов.

При этом, как утверждает эксперт, ФАС применяет двойные стандарты при оценке того или иного случая. Так, иногда ФАС требует дробить лоты, а в других случаях наказывает за такое же решение. Большие штрафы начисляются за мелкие нарушения при мелких закупках и мелкие штрафы – при крупных. Эксперт также отметил, что 88–95% дел по торгам в 2016–2018 гг. возбуждены против МСП, при этом свыше 90% дел по сговорам – по использованию одного IP-адреса.

А. Ульянов пришел к выводу, что современная система процедурного контроля приводит к отрицательной селекции, которая несет за собой падение профессионального уровня закупщиков, так как главным элементом конкурентной борьбы становится низкая цена. Еще одним изъяном системы эксперт назвал рост издержек, ведь соблюдение процедурных требований ведет к увеличению числа занятых в закупках, а оно уже превысило 1 млн человек. При этом обилие требований (300 НПА, 70 поправок в 44ФЗ) не позволяет реализовывать проекты, несущие радикальные позитивные изменения, не нарушив процедуру. Это приводит к параличу работы госсектора в целом.

На основе всего вышесказанного Институт повышения конкурентоспособности предлагает внести ряд изменений в имеющееся законодательство. В частности, по 44-ФЗ необходимо выправить аукционный крен. Вместо аукциона и закупок у единственного поставщика основными способами должны стать запросы предложений (их необходимо разрешить для крупных закупок), конкурсы и конкурентные переговоры. Также предлагается снять избыточные запреты в 44-ФЗ: разрешить конкурентные переговоры, переторжку, закупку биржевых товаров на бирже и т. д. Отдельным блоком предлагаются меры ослабления барьеров для добросовестных участников, которые позволят, тем не менее, отсекать мошенников: минимизацию требований для МСП и производителей, имеющих положительный опыт в закупках, добавление права участникам исправлять очевидные ошибки в заявках, увеличение порога закупки у субъектов МСП с 30 до 200 млн руб., запрет отклонения заявки по формальным основаниям, предоставление права заказчику отклонять заявки аффилированных компаний, заявки с одного IP-адреса и заявки фирм-однодневок, зарегистрированных в местах массовой регистрации. Также потребуется снять все ограничения по закупкам малого объема, ввести понятие закупки среднего объема (3–10 млн руб.) и не проводить по ним торги, оставив только финконтроль. Наилучшим решением, по мнению эксперта, будет обязательство госзаказчиков при крупных закупках определять не одного, а нескольких победителей. А. Ульянов предлагает также сформировать систему контроля за соответствием цен госзакупок рыночным ценам и систему контроля за результатами закупок.

В отношении 223-ФЗ эксперт советует вывести из поля данного закона частный бизнес, упростить присоединение дочерних обществ к единому корпоративному Положению о закупках, дополнить перечень конкурентных способов закупки ценовыми и конкурентными переговорами.

Обобщая, А. Ульянов подчеркнул, что с закупками госкомпаний в данный момент много проблем, но сближение 223-ФЗ с 44-ФЗ – не выход. Идеальным решением стало бы отмена 44-ФЗ и распространение либерализированных норм 223-ФЗ на его субъекты.

Автор: Юлия Чернышевская