Железные дороги США: как реформировалась самая протяженная сеть в мире

Такая система получила распространение в большинстве стран Северной и Южной Америки, но практически не применяется в большей части остального мира. Железнодорожные магистрали США, Канады и Мексики стандартизированы, присутствует возможность корректировки действий иностранного партнера, контроль осуществляется Ассоциацией американских железных дорог, а также национальными регуляторами (в США – Федеральной администрацией железных дорог и Советом по наземному транспорту). В США пять крупных грузовых железнодорожных компаний, которые вместе с двумя крупнейшими канадскими компаниями составляют семь железных дорог 1 класса в Северной Америке.

За последние несколько десятилетий в дискуссиях о развитии грузовых железных дорог США доминировали четыре темы: последствия дерегулирования; последствия слияний железнодорожных компаний; нормативные меры защиты для перевозчиков, у которых нет своей инфраструктуры; законодательное установление требований к технологии положительного контроля над поездом.

Первое и наиболее очевидное замечание, которое следует сделать о железных дорогах США, – это момент, с которого начинаются все последующие обсуждения, а именно большой успех процесса дерегулирования, кульминацией которого стал закон Staggers Rail Act 1980 года.

Почти столетие жесткого регулирования в рамках закона о межгосударственной торговле 1887 году и последующее законодательство ввели железные дороги в состояние, близкое к банкротству. В это время применялись регулируемые тарифы, обязательное обслуживание убыточных пассажирских маршрутов, а также эксплуатация невыгодных для бизнеса участков, отказаться от которых было почти невозможно.

Время замечательной эпохи широкого дерегулирования в Вашингтоне тесно связывают с президентами Фордом и Картером и сенатором Кеннеди, именно в период их правления правительство приняло четыре законодательных акта, которые по частям изменили США для железных дорог. Это закон об обслуживании пассажиров на железных дорогах 1970-го, закон о региональной реорганизации железных дорог 1973-го, закон о реструктуризации и реформе регулирования 1976-го и закон Staggers Rail Act 1980 года.

В результате серии законов грузовым железным дорогам было разрешено отказаться от обслуживания пассажиров и убыточных железнодорожных линий, им была предоставлена широкая свобода действий при установлении ставок для грузоотправителей, включая возможность подписывать договоры на обслуживание с грузоотправителями по ставкам, которые оставались конфиденциальными.

Была создана национальная железнодорожная корпорация Amtrak, которая взяла на себя обслуживание пассажиров.

Железнодорожные перевозки некоторых классов товаров, прежде всего, перевозимых вагонами или интермодальными перевозками, в частности оборудование, а также свежие фрукты и овощи, были объявлены освобожденными от регулирования. Кроме того, ряд разрушенных северо-восточных линий был объединен в государственную консолидированную железнодорожную корпорацию Conrail.

Результаты оказались замечательными. Как показано на рисунке Ассоциации американских железных дорог, объем и производительность резко возросли, ставки для грузоотправителей стали меньше.

Нормы прибыли железнодорожных компаний также выросли, причем до такой степени, что железные дороги 1 класса в настоящее время приближаются или превышают нормативный порог достаточности доходов, который потенциально может вызвать выборочное регулирование дополнительных ставок.

С другой стороны, грузоотправители быстро заметили, что многие из этих благоприятных тенденций выровнялись на рубеже веков, а при внимательном взгляде на линию реальных ставок видно, что тенденция значительно замедлилась.

Это подводит нас ко второму этапу развития – слиянию железнодорожных компаний. На момент принятия закона о пошаговом режиме в США было восемь основных грузовых железных дорог: четыре на западе, три на востоке и одна, соединяющая юг с севером.

В 1980-х гг. регулирующий орган, в роли которого тогда выступала Межгосударственная торговая комиссия, позднее перевоплотившаяся в Совета по наземному транспорту, заблокировал предлагаемое слияние двух западных железных дорог Santa Fe и Southern Pacific, но в 1990-х гг. было утверждено два других западных слияния: Burlington Northern и Santa Fe, а также Union Pacific и Southern Pacific Union.

Кроме того, в конце 1990-х гг. федеральное правительство приняло решение приватизировать деятельность Conrail, но вместо того, чтобы продать компанию в целом, оно позволило двум другим крупным компаниям, работающим в этом регионе – CSX и Norfolk Southern – разделить активы Conrail.

В результате как западные, так и восточные штаты в настоящее время в основном обслуживаются дуополистическими железными дорогами: BNSF и UP работают на западе, CSX и Norfolk Southern – на востоке. Аналогичная ситуация и в Канаде, где работают дуополисты Canadian National и Canadian Pacific, обе компании имеют незначительные операции в США.

Грузоотправители часто жалуются, что региональные дуополисты рады жить и позволять жить партнерам, а не конкурировать друг с другом, что отражается в росте платы для грузоотправителей, наблюдаемой после слияний 1990-х гг.

Изучая рынок и признавая перебои в обслуживании, которые последовали за двумя западными слияниями, появились новые предложения о слиянии, которые могли бы привести к созданию первой трансконтинентальной железной дороги США. Однако были объявлены новые, более жесткие стандарты для крупных железнодорожных объединений, требующие от заявителей продемонстрировать, что слияние будет полезно для обеих сливающихся компаний.

Предложение о слиянии Canadian National и BNSF было отклонено, и прошло 15 лет, прежде чем появилось следующее крупное предложение о слиянии Canadian Pacific и Norfolk Southern. Эта сделка также не была осуществлена из-за недовольства значительной части грузоотправителей и антимонопольного отдела Министерства юстиции.

Ввиду отсутствия дальнейших сделок по слиянию основное внимание в дискуссиях о политике STB уделял нормативным актам, действовавшим для усиления защиты оставшихся грузоотправителей, которые имели доступ только к одной железной дороге. Они не могли перевозить свои товары другими способами, например автомобильным или водным транспортом.

Существующие сегодня правила освобождают от ставок, которые составляют менее 180% от переменных расходов перевозчика (измеряемых по определенной и непротиворечивой методологии), но при этом ставки выше этого уровня подлежат регулированию при трех альтернативных условиях: железнодорожная компания управляется неэффективно, железнодорожная компания зарабатывает сверхприбыль или взимаемая ставка превышает стоимость строительства гипотетической параллельной железной дороги, которая бы обслуживала грузоотправителя.

Критерий автономной стоимости, который возник в контексте регулирования опасений неэкономичного обхода со стороны участников рынка, подвергся критике на основании требований к расходам, которые он предъявлял как к грузоотправителям, подающим жалобы, так и к железным дорогам-ответчикам.

Наконец, как отмечалось выше, грузовые железнодорожные компании США финансируют собственную инфраструктуру и оборудование на миллиарды долларов ежегодно. В последние годы правительство ввело новые инвестиционные требования: установка систем позитивного управления поездом (PTC), сочетающих в себе бортовое, спутниковое и вспомогательное оборудование, предназначенное для предотвращения железнодорожных происшествий, которые могли бы быть вызваны машинистом локомотива.

В 2008 году в ответ на роковое столкновение между грузовым поездом Union Pacific и пригородным пассажирским поездом Metrolink в Калифорнии конгресс утвердил и президент Буш подписал закон об улучшении безопасности на железной дороге, который требовал установить технологию PTC на всей основной железнодорожной системе США. Расходы при этом оценивались в сумму от $6 до $22 млрд при ограниченной финансовой поддержке со стороны правительства. Коалиция железных дорог 1 класса определилась с общесистемным технологическим стандартом. Первоначальный крайний срок для полной реализации в конце 2015 года был продлен до конца 2018-го, но процесс не завершен и сегодня.

Автор: Рассел Питтман, директор экономических исследований и директор международной технической помощи группы экономического анализа, Антимонопольного отдела Департамента юстиции США (подготовил Алексей Петров)