Проект Транспортной стратегии РФ: оптимизм, оторванный от реальности

Родившийся в недрах профильного министерства и вынесенный на рассмотрение правительства проект Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2035 года производит впечатление несколько устаревшего документа, даже несмотря на упоминание пандемии коронавируса как одной из угроз его реализации. В мире, где буквально за недели изменяются формы взаимодействия государств и рушатся долгосрочные экономические прогнозы, Минтранс предлагает в качестве стратегии лишь один, наиболее оптимистичный из всех возможных сценариев функционирования отечественной транспортной системы на ближайшие 15 лет.

Сегодня в 11.00, как мы ранее сообщали, министр транспорта Евгений Дитрих должен предложить членам правительства свой доклад «О проекте Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2035 года».

Создатели документа отмечают, что стратегия обеспечивает реализацию в сфере транспорта положений Указа президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (Указ № 204). За точку отсчета базового уровня показателей развития выбран 2018 год. Реализация стратегии выполняется в два этапа: с 2020 по 2024 и с 2025 по 2035 год.

Основной логикой стратегии является констатация того, что основными сдерживающими факторами развития отрасли являются инфраструктурные ограничения, высокий уровень износа транспортных средств, неравномерность в развитии транспортной сети, низкие темпы внедрения современных транспортно-логистических технологий и отсутствие сети крупных мультимодальных транспортно-логистических центров. Преодолеть это планируется мощным и массовым строительством инфраструктуры с развитием сопутствующих отраслей, а именно машиностроения, цифровизации, нормативной деятельности регуляторов.

Основными целевыми показателями, характеризующими выполнение положений стратегии, являются поступательное увеличение пропускных и перевалочных мощностей, увеличение километража дорог, скорости доставки и тоннажа транспортных средств, что выражается в многочисленных перечислениях количественных показателей в разных частях транспортной системы. В этом аспекте документ напоминает скорее не модель возможных рисков и сценариев для важнейшей отрасли экономики, а предвыборные материалы. В предложенном документе все показатели демонстрируют неуклонный рост и улучшение, а доля транспорта в ВВП страны идет к новым вершинам.

При этом в сфере железнодорожного транспорта основными задачами развития заявляются увеличение к 2035 году пропускной способности железнодорожных подходов к портам примерно в 1,5 раза к существующему уровню, увеличение скорости доставки и объемов транзитного контейнерного грузопотока, при котором по сети РЖД к 2035 году будет перевозиться до 10% евро-азиатского транзита вместо 1,5% в настоящее время.
В сфере морского транспорта приоритетами называются увеличение мощностей портовой перевалки грузов в 1,5–2 раза к существующему уровню, восстановление национального торгового флота и доведение объемов перевозки грузов по СМП до 80 млн т к 2024-му и до 150 млн т к 2035 году.
Общая стоимость экспорта транспортных услуг страны к 2024 году должна составлять $25 млрд, а к 2035-му – $34 млрд. Количество модернизированных пунктов пропуска через госграницу по итогам первого этапа реализации стратегии должно составить 40 единиц, а по итогам второго – 60. Кроме этого, уже к 2023 году при перевозке грузов по международным транспортным коридорам должен быть внедрен электронный документооборот.
Вопросу развития качества и эффективности транспортной системы для обслуживания национальной промышленности и населения в документе также уделяется достаточно много места, а в качестве задач перечисляются десятки проектов по видам транспорта. Например, планируется, что к 2035 году 85% региональных автомобильных дорог будут соответствовать нормативным требованиям. К 2027-му появится ВСМ Москва – Санкт-Петербург, а к 2035-му – ВСМ Москва – Сочи и железнодорожный мост на Сахалин. На внутренних водных путях к 2035 году не останется узких мест с ограничением пропускной способности и не соответствующих новейшим требованиям аэропортов. 

В сфере финансового обеспечения выполнения проектов создатели концепции планируют постепенно переложить основную тяжесть с государства на пользователей транспортной системы. Так, если в 2018 году из примерно 2 трлн руб., составивших инвестиции в транспортную систему, на долю внебюджетных источников пришлось около половины, то к 2035 году из прогнозных 10 трлн руб. инвестиций бюджеты всех уровней выделят менее 40% средств.

Грузовладельцы, транспортные компании и пассажиры будут обеспечивать поступление необходимых инвестиционных средств посредством новой тарифной политики на железнодорожном транспорте – механизма «пользователь платит» при пользовании всеми категориями автодорог. При этом в стратегии не упоминается о возможности каких-либо негативных сценариях развития экономики, которые поставят под сомнение возможность достижения намеченных целей или рост востребованности транзитных возможностей нашей транспортной системы.

Именно на эти недостатки, а также на безальтернативную оптимистичность документа обратили внимание опрошенные нами эксперты. Так, ведущий эксперт УК «Финам Менеджмент» Дмитрий Баранов обратил внимание на то, что выполнение конкретных планов будет зависеть в первую очередь от ситуации в экономике, а также от ряда других факторов.

«Как уже было сказано, реализация ряда проектов зависит не только от ситуации в экономике, но и от других причин. Так, строительство перехода на Сахалин будет осуществляться практически в безлюдных местах и вопросов с выделением земли здесь возникнуть не должно. А, например, высокоскоростная железнодорожная магистраль из центра страны на юг должна быть проложена по территориям регионов с высокой плотностью населения, то есть выделение земельных участков под нее может столкнуться с определенными сложностями», – рассказал Д. Баранов.
При этом он считает, что отклонение от запланированных сроков при реализации инфраструктурных проектов не является чем-то опасным. По словам эксперта, в мировой практике масштабные проекты обычно сдаются позже намеченного. Но польза от их реализации обычно превосходит издержки и окупает затраты.

По мнению заместителя генерального директора ИПЕМ Владимира Савчука, введение инвестиционных тарифов на железнодорожном транспорте на протяжении ряда лет сталкивается с серьезной проблемой дефицита источников возврата инвестиций в железнодорожную инфраструктуру.

«Мало построить и начать возить грузы, необходимо еще и возвращать кредиты и другие ресурсы. А инвестиционной составляющей в тарифе нет. Государство ранее приняло решение, что развитие инфраструктуры должно финансироваться в основном из доходов перевозчика. Но доходная ставка не поспевает за возрастающей инвестиционной программой. Монополия начинает жить в долг, перенося на долгосрочные периоды погашение займов. Но ведь и в 2025-м, и 2035 году у части грузовладельцев по-прежнему не будет возможности платить инвестиционную составляющую в тарифе», – прокомментировал он свои опасения.

В итоге, по мнению В. Савчука, данный проект с высокой долей вероятности будет отправлен на доработку и дальнейшее обсуждение.
Заместитель генерального директора по работе с государственными органами АО «Алтайвагон» Станислав Золотарев обратил внимание на то, что в проекте Транспортной стратегии перевозка скоропортящихся грузов упоминается только в разрезе экспортной деятельности.

«У нас внутри страны рефперевозки вовсе не планируются? Почему акцент только на экспорт?» – спрашивает он. Известно, что «Алтайвагон» разработал собственную модель рефрежираторного автономного вагона, но проблема обеспечения перевозок специализированным подвижным составом в документе не поднимается. Кроме этого, считает С. Золотарев, если прогноз предполагает увеличение грузовой базы на 180 млн т к 2024 году, это означает, что никакого профицита вагонов на сети дорог не будет.

«180 млн т грузов – это порядка 90 тыс. новых полувагонов. Это означает, что вагоностроителей ожидает 3 года полной загрузки производства. Мы бы хотели, чтобы регуляторы сказали об этом более четко: готовы ли они гарантировать, что заявленные объемы грузов будут реально перевозиться по построенной инфраструктуре», – поделился мыслями С. Золотарев.

Президент Института развития транспортных систем (ИРТС) Александр Синев обратил внимание на то, что положения Транспортной стратегии написаны исходя из сложившейся в 1990-е гг. концепции разделения рынков перевозок и конкуренции между видами транспорта, гибельных для многих его отраслей. Вместо этого в эпоху геополитических и геоэкономических изменений положения стратегии могли бы исходить из новой парадигмы управления транспортом как Единой транспортной системой.

«В последнее время геополитические и геоэкономические процессы влияют на увеличение волатильности внешних рынков, вплоть до применения нерыночных механизмов и наступления событий типа черный лебедь. Все громче слышны прогнозы аналитиков о кризисе и даже конце эпохи глобализма, либеральных ценностей, что приведет к поэтапной локализации экономик», – заявил А. Синев.

По его мнению, в стратегии не хватает варианта развития, учитывающего максимальное сокращение экспорта и импорта, уменьшение дальности перевозок, изменение их конфигурации. Мало говорится о развитии межрегиональных связей и кооперации между субъектами Российской Федерации.
В сфере совершенствования регуляторной системы, сформировавшейся на базе правовых актов 1990-х гг. в парадигме безальтернативности либеральной экономики, документу не хватает понимания экономики как бинарной модели, состоящей не только из невидимой руки рынка, но и базовых, стратегических, консервативных секторов, требующих государственного участия и прямого регулирования.

«В условиях отсутствия арбитра в лице государства для нахождения баланса интересов состоялась практическая потеря целых сегментов единой транспортной системы: водного транспорта в большинстве, местной авиации практически полностью, морских перевозок под российским флагом. Успешным можно назвать только практику регулирования невидимой руки рынка в сфере дальней авиации», – поделился своими мыслями А. Синев.
Он отметил, что на сегодняшнем этапе функции государственного регулирования частично могут выполнять сами государственные корпорации, например ОАО «РЖД», которое должно расширять свое влияние в процессе формирования отраслевых норм и правил. В качестве положительного совмещения таких функций экспорт привел пример сотрудничества Минтранса и «Росатома» в формировании нормативной базы развития СМП.

Мы понимаем, что столь беглый анализ объемного и важного документа не позволяет с исключительной объективностью указать на все плюсы и минусы нового программного документа российского Минтранса. Но даже из приведенных мнений опрошенных нами участников рынка становится ясно, что работа над Транспортной стратегией страны не может быть признана завершенной. При рациональном течении событий документу необходима продолжительная шлифовка и поиск разумных компромиссов между госрегуляторами, участниками рынка и экспертным сообществом. Будем надеяться, что подобная точка зрения окажется близка и участникам действующего кабинета министров.

Автор: Алексей Лебедев