Новая ДПР: сохраняя статус-кво

Наряду с различными планами по развитию Восточного полигона и описанием различных инвестиционных проектов есть в ДПР один важный аспект. Этот документ незаметно отправляет в сорную корзину истории Программу структурной реформы, утвержденную правительством в 2001 году.

До сих пор этот незакрытый гештальт зудел несильной, но неприятной болью для сторонников консервативного взгляда на развитие железнодорожной отрасли: вроде бы реформа остановлена и бояться монополии нечего, но все же – формально – программа оставалась неотмененной; ее и не выполнили и не отменили.

Вспомним предысторию, и тогда нам будет более понятно значение вновь принятого документа.

Как реформу начинали

В 2001 году в издательстве «Транспорт» вышла книга трех руководителей МПС: главного инициатора реформ, министра путей сообщения Николая Аксененко и двух его заместителей – Бориса Лапидуса и Александра Мишарина. Книга называлась «Железные дороги России: от реформы к реформе».

В этой книге приводился обзор различных реформ за все время существования железных дорог в России, а последняя – шестая – глава под названием «Реформа железнодорожного транспорта – XXI век» была посвящена описанию видения тогдашними руководителями МПС будущих реформ.

В этой главе авторы так описывали желательный образ будущего отрасли: «Развивается частная собственность на магистральные локомотивы. <...> Развивается конкуренция в сфере грузовых и в сфере дальних пассажирских перевозок. <...> Рассматривается возможность создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний. <...> Проводятся мероприятия по повышению уровня конкуренции на рынке грузовых перевозок. Создаются организационно-правовые условия для передачи части парка магистральных локомотивов в частную собственность (собственность компаний-операторов). Обеспечивается возможность входа конкурирующих компаний в наиболее прибыльные сегменты рынка. Рассматриваются возможности создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний (имеющих в собственности инфраструктуру и подвижной состав) на участках сети, имеющих параллельные ходы (возможно, в европейской части России). <...> Частным собственникам предоставляется возможность владения большей частью вагонного парка».

Примерно этот же комплекс идей лежал в основе Концепции структурной реформы, подготовленной правительством реформаторов и утвержденной Сергеем Кириенко 15 мая 1998 года. Затем, после некоторой доработки, на свет появилась Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте РФ, утвержденная постановлением правительства РФ № 384 от 18.05.2001 г.

Программа предусматривала: «На втором этапе реформы создаются организационно-правовые условия для увеличения доли парка магистральных локомотивов, находящихся в частной собственности (собственности компаний-операторов). <...> На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта предусматривается: <…> развитие частной собственности на магистральные локомотивы; развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок».

Обратите внимание: не только в сфере оперирования, что предусматривалось на втором этапе, но и в перевозочной деятельности!

А кроме того, на третьем этапе реформы предусматривалось следующее: «Создаются условия и стимулы для дальнейшего развития частной собственности на подвижной состав. Предполагается, что на данном этапе реформирования большая часть вагонного парка и часть локомотивного парка будут находиться в частной собственности».

Таким образом, в постановлении правительства РФ вполне однозначно прописано наличие двух главных элементов целевого состояния рынка железнодорожных перевозок: частных вагонов и частных локомотивов.

Заместитель министра путей сообщения Анна Белова, курировавшая разработку и выполнение Программы реформ (Н. Аксененко, представляя ее журналистам, как-то сказал: «Она знает о предстоящей реформе все!»), в 2002 году так формулировала официальную позицию МПС на страницах журнала «Экономика железных дорог» (№ 11), описывая целевое состояние рынка железнодорожных грузовых перевозок: «В результате структурной реформы МПС <…> у любого грузоотправителя будет выбор: везти перевозчиком ОАО «РЖД» или везти перевозчиком – частной компанией. В этих условиях издержки по оказанию полного комплекса транспортных услуг, на наш взгляд, должны снизиться».

Более того, в октябре 2002 года Владимир Якунин (который тогда был первым заместителем министра путей сообщения) в интервью журналу РЖД-Партнер (№ 10) утверждал: «Эволюция операторов в реальных перевозчиков, конкурирующих с ОАО «РЖД» и между собой – процесс, по моему мнению, неизбежный». (Позднее В. Якунин изменит свое мнение на противоположное, как, возможно и другие цитируемые выше авторы.)

Таким образом, и в нормативных актах, и в позиции МПС, выраженной ее руководителями, была однозначно зафиксирована необходимость частных, конкурирующих перевозчиков, и сигналы об этом однозначно были посланы участникам рынка не только на уровне нормативно-правовых документов, но и на уровне множества выступлений в СМИ и в виде научных публикаций.

Как реформу останавливали

Но после того как был либерализован сегмент предоставления вагонов и появились частные компании-операторы подвижного реформа, под дальнейший ход реформ подложили тормозной башмак.

Все последние годы шла дискуссия между сторонниками рыночного варианта развития отрасли с конкуренцией между частными перевозчиками и сторонниками заморозки существующей модели. Ряд публикаций специалистов РЖД и аналитических центров выступили со следующим аргументом против либерализации: если монополист потеряет еще и локомотивную тягу, то возникшие потери доходов придется компенсировать из государственного бюджета.

Краткосрочный взгляд (сохранение бюджетной устойчивости) оказался для правительства важнее, чем долгосрочный (структурные реформы в отраслях естественных монополий).

В результате РЖД и регуляторы заключили между собой пакт о ненападении: РЖД сохранят монополию на локомотивную тягу, но должны понемногу стараться сокращать отдельные расходы, повышая кое-где эффективность.

О том, что ключевая цель реформы – конкуренция частных перевозчиков – так и не была достигнута, публика начала забывать.

Как реформу похоронили

В подписанной 19 марта 2019 года долгосрочной программе в явном виде проговаривается ее цель, и формулируется она в следующих выражениях: «С сохранением статус-кво на рынке грузовых и пассажирских железнодорожных перевозок до 2025 года» (стр. 5), сохранение существующей модели рынка (стр. 7). А кроме того, программа предусматривает – цитирую – сохранение действующей модели осуществления грузовых перевозок, в том числе интеграцию перевозочной деятельности и инфраструктуры в рамках единого хозяйствующего субъекта ОАО РЖД (стр. 6).

Все то, от чего планировалось уйти в начале реформ, провозглашено теперь целью, которая зацементирована в ДПР.

Таким образом, до 2024 года никаких реформ по дальнейшей демонополизации, судя по всему, не предвидится. Ни в РЖД, ни среди регуляторов не осталось акторов, готовых проводить или требовать подобные реформы.

Но, как учит нас опыт других стран, к невылеченным болезням позднее все равно придется вернуться, поскольку без реформ подобные отрасли довольно быстро теряют и динамизм, и клиентоориентированность, а в долгосрочной перспективе – и эффективность.

Автор: Фарид Хусаинов, эксперт НИУ ВШЭ

Фото: http://visual.rzd.ru