Выпуск 6 (130) март 2008

Саморегулируемые организации в законе

С начала этого года вступил в силу Федеральный закон № 315 «О саморегулируемых организациях». Прокомментировать ситуацию мы попросили вице-президента Союза транспортников России Валерия Шайкина.

Array ( [ID] => 108937 [~ID] => 108937 [IBLOCK_ID] => 25 [~IBLOCK_ID] => 25 [IBLOCK_SECTION_ID] => 1478 [~IBLOCK_SECTION_ID] => 1478 [NAME] => Саморегулируемые организации в законе [~NAME] => Саморегулируемые организации в законе [ACTIVE_FROM_X] => [~ACTIVE_FROM_X] => [ACTIVE_FROM] => [~ACTIVE_FROM] => [TIMESTAMP_X] => 24.10.2016 17:14:01 [~TIMESTAMP_X] => 24.10.2016 17:14:01 [DETAIL_PAGE_URL] => /publications/rzd-partner/130/4102/ [~DETAIL_PAGE_URL] => /publications/rzd-partner/130/4102/ [LIST_PAGE_URL] => /info/index.php?ID=25 [~LIST_PAGE_URL] => /info/index.php?ID=25 [DETAIL_TEXT] =>

– Валерий Исаакович, как Вы оцениваете новый закон? Насколько он значим и своевременен?

– Закон о саморегулируемых организациях (СРО) представляет собой еще один инструмент для решения задач объединенного бизнеса, направленный на реализацию государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Его принятие, думаю, можно рассматривать как очередной шаг по оптимизации отношений между производителями, государством и обществом путем введения стандартов предпринимательской деятельности и деловой этики. При этом усиливается ответственность бизнеса перед потребителями и снижаются бюджетные затраты, связанные с государственным регулированием деятельности участников СРО.

Закон дает правовую базу для создания саморегулируемых организаций в различных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, что, в свою очередь, должно улучшить климат в конкретной области рынка. В тех сферах коммерческих отношений, где присутствие государственного элемента является излишним и неэффективным, его могут заменить нормы и правила саморегулируемых сообществ. Формируемые самими участниками рынка, объединенными в СРО, правила и нормы развивают и дополняют нормы государственного регулирования. При этом система саморегулирования вполне способна справиться с задачами обеспечения добросовестной конкуренции на рынке и защиты интересов потребителей. И транспорт как раз может стать благоприятной почвой для развития саморегулируемых организаций. Этому способствовала бы разработка концепции саморегулирования в транспортном комплексе.

– Какие положения закона Вы бы выделили как основополагающие?

– Прежде всего документ устанавливает правовые основы для деятельности саморегулируемых организаций, представляющих собой специальный институт профессионального общественного регулирования, объединяющий лиц, занимающихся предпринимательской или иной профессиональной деятельностью. В соответствии с законом некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой с даты внесения сведений о ней в Государственный реестр. Также в законе содержится определение и квалифицирующие признаки СРО, устанавливается порядок ее создания и деятельности, порядок взаимоотношений между саморегулируемой организацией и ее членами, а также между ней и органами государственной власти и местного самоуправления.

Функция регулирования выражается в разработке и установлении обязательных для выполнения всеми членами внутренних правил, стандартов деятельности и профессиональной этики. Согласно закону организация также контролирует деятельность своих членов на предмет соблюдения законодательства и установленных правил, рассматривает жалобы на их действия.

– Внесены ли какие-либо изменения в систему отчетности саморегулируемой организации?

– Законом определен объем раскрытия информации для публичного использования и для целей государственного регулирования. При необходимости отраслевыми законами в регулируемых сферах могут быть установлены дополнительные требования по раскрытию информации. Если СРО ее не раскрывает, то она может быть лишена этого статуса. Как правило, организация раскрывает соответствующую информацию исходя из баланса интересов между потребителем и производителем услуг.

На вопрос о том, как финансируется выполнение государственно значимых функций саморегулируемыми организациями, позволяет ответить зарубежная практика. Так, типично, что независимые органы административной власти за рубежом финансируются государством, то есть эти расходы включаются в государственный бюджет. Соответственно государство получает право строгого контроля за расходованием своих средств. Публичная отчетность – основное условие государственного финансирования. И сама деятельность независимых органов должна быть не только публична, но и тесно связана с гражданами и общественностью. Немалая часть их функций носит информационный характер. Возможно, было бы полезно передать им сбор и обобщение информации об объектах регулирования, которая понадобится для осуществления государственного управления.

– Насколько эффективным, с Вашей точки зрения, является такой инструмент, как создание фонда взаимопомощи членам саморегулируемой организации?

– В законе определены принципы несения ответственности членами СРО по своим обязательствам перед потребителями и остальными участниками. В частности, предусматривается страхование каждым участником своей гражданско-правовой ответственности перед потребителями производимой продукции (работ, услуг) на взаимной основе путем объединения необходимых для этого средств в обществе взаимного страхования, в котором участвуют все члены данной саморегулируемой организации. Они могут также формировать компенсационный (гарантийный) фонд или имущество общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при осуществлении ими своей деятельности.

На члена СРО накладываются дополнительные обязанности по материальной ответственности перед потребителем, которому нанесен ущерб. Вместе с тем члены, работающие под эгидой этой организации, получают конкурентное преимущество перед теми, кто не состоит ни в каких организациях. То есть если виноват производитель, то включается страховой механизм. И пусть небольшое, но потребитель получает возмещение по аналогии с ОСАГО, в условиях, когда существует значительное количество производителей, у которых собственного капитала компании не хватает, чтобы ответить по какому-то материальному иску.

Поэтому вводятся принципиально новые механизмы управления качеством, которые фактически работают в интересах потребителей и общества. Те предприниматели, которые не хотят идентифицироваться в общественном сознании с недобросовестными производителями, готовы будут ответить по материальным искам, но за это получить конкурентное преимущество.

– Как, по Вашему мнению, должна строиться работа по взаимодействию саморегулируемых организаций и государственных структур после вступления закона в силу?

– Важнейшей функцией саморегулируемой организации является защита интересов предпринимателей в их отношениях с государством. При возникновении любых конфликтов и споров между федеральным (региональным) органом исполнительной власти и участником саморегулируемой организации противостоять государству от имени данного участника будет СРО, что переводит процесс разбирательства конфликта в качественно иную плоскость. Индивидуальное противостояние предпринимателей государству заменяется коллективным.

– Вы упомянули, что транспортный комплекс может стать благоприятной почвой для создания СРО. А насколько транспортное сообщество сегодня готово к этому?

– Саморегулируемая организация – действенный механизм, который может быть полезен для создания цивилизованного рынка транспортных и логистических услуг. Так, например, вопросы транспортно-экспедиционной деятельности после административной реформы 2004 года не отнесены ни к одному министерству или ведомству Российской Федерации. Это касается в целом всех предприятий, работающих на рынке логистических услуг.

Некоммерческим организациям в сфере транспорта и логистики (объединениям, союзам, ассоциациям), созданным по профессиональному признаку, нужно определиться, следует ли им воспользоваться возможностью перерегистрироваться в саморегулируемые. Например, много говорилось о необходимости лицензирования транспортно-экспедиционной деятельности, грузоперевозок автомобильным транспортом. Своеобразным замещением лицензирования могло бы стать членство в СРО, однако оно является обязательным только в предусмотренных законом случаях.

У транспортников еще есть время для уточнения учредительных документов в соответствии с требованиями нового законодательства: СРО предоставляется льготный период продолжительностью до 4 месяцев с момента вступления в силу закона, до истечения которого санкции к организациям применяться не будут.

– В таком случае как в целом повлияло введение закона на транспортную отрасль?

– Сейчас идет осмысление нового правового механизма, что он дает для существующих отраслевых объединений в условиях нормативного регулирования уставами видов транспорта, многочисленными подзаконными актами, а также лицензирования транспортной деятельности. Известно, что ряд транспортных союзов и ассоциаций настойчиво поднимали вопрос о передаче им отдельных функций Минтранса России в целях углубления совместного взаимодействия в сфере нормотворческой деятельности, лицензирования, формирования государственной политики в области развития видов транспорта. Например, по мнению моряков, можно было бы передать им выдачу разрешения на перевозку, буксировку в каботаже судами под иностранным флагом.

В целом вопрос передачи функций союзам и ассоциациям требует государственного решения с одновременной компенсацией бизнесу дополнительных затрат. Однако министерства не спешат добровольно передавать свои функции. Комментируя подобного рода коллизии, разработчики закона отмечают, что саморегулирование не является функцией государства и по реестру ничего никому не передается. Другое дело, что СРО располагает возможностью не исполнять мешающую развитию бизнеса норму, содержащуюся в том или ином нормативном акте отдельных министерств и ведомств, отстаивая свои интересы в судебных органах.

– Применим ли, по Вашему мнению, обсуждаемый закон непосредственно в сфере железнодорожного транспорта?

– С точки зрения эксплуатации и распоряжения инфраструктурой, я думаю, говорить о применении закона пока рано, здесь достаточно успешно действует имеющееся законодательство, в частности Устав железнодорожного транспорта, многочисленные подзаконные акты, правила перевозки и т. д. А вот для потребителей услуг данного вида транспорта, я имею в виду операторов, экспедиторов, работающих преимущественно на железной дороге, и огромного отряда организаций промышленного железнодорожного транспорта, закон может оказаться очень полезным. Если говорить конкретно об экспедиторах, то для них закон – это вообще осознанная необходимость. Владельцы подвижного состава, на мой взгляд, также могли бы внимательно изучить те возможности, которые дает новый закон.

Однако прежде всего закон важен для ППЖТ, которые, по сути, представляют собой экспедиторов, работающих на так называемой последней миле. Это огромное хозяйство, аналогов ему нет в мировой практике. Вся сеть промышленного железнодорожного транспорта складывалась в советское время, когда порядка 75% предприятий работали на оборону. И в ситуации, когда нормы, касающиеся его регулирования, не получили законодательного оформления в виде отдельных правовых актов, мне представляется, что консолидация предприятий, работающих в данной сфере, могла бы принести свои плоды.

– А как насчет того, что ОАО «РЖД» стало бы членом саморегулируемой организации?

– Боюсь, что никак, потому что компания по всем прописным законам относится к сегменту естественных монополий и основные параметры ее работы регулируются соответствующим законодательством, антимонопольным комитетом, да и ФСТ держит все под строгим контролем. Таким образом, когда организация занимает супермонопольное положение, некого поставить рядом. Ведь компании, желающие стать саморегулируемыми, не должны занимать более 30–35% рынка и иметь явного доминирования, чего не скажешь о РЖД.

– Как изменилась ситуация после начала действия закона в области техрегулирования?

– Согласно ФЗ от 27 декабря 2002 года № 184 «О техническом регулировании», саморегулируемые организации наряду с органами власти, научными организациями, общественными объединениями предпринимателей и потребителей могут участвовать в экспертизе проектов технических регламентов, представители СРО могут входить в состав технических комитетов по стандартизации. Данный закон позволяет организациям самостоятельно разрабатывать и утверждать стандарты для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований, измерений и разработок.

Таким образом, одной из основных идей закона о техрегулировании является передача контроля качества производимых товаров, работ и услуг СРО, а также отмена обязательности государственных стандартов производства. Государство контролирует только соблюдение основных правил, описанных в технических регламентах, которые принимаются в виде федеральных законов, постановлений Правительства РФ и указов Президента РФ.

Ожидается, что в соответствии с законом саморегулируемые организации снимут с государства и возложат на себя ответственность по стандартизации и нормированию отдельных направлений. Российский бизнес уже давно проявляет себя как субъект международной деятельности, поэтому его взаимоотношения с государством очень быстро меняются и строятся по-новому. Однако закон в принципе не может охватить все особенности областей предпринимательства и потому носит лишь общий, так сказать, рамочный характер. При этом его положения применительно к тем или иным отраслям функционирования СРО, как представляется, должны быть конкретизированы и дополнены нормами специальных законов, регламентирующих конкретный вид деятельности. Если принципы функционирования саморегулируемых организаций будут сформированы для каждой отрасли в отдельности, то они станут непосредственными участниками данного рынка и будут знать его досконально в отличие от государства, которое проводит внешнее регулирование, часто не вникая в технологические и технические тонкости предприятий. Лоббируя интересы своих участников в тарифообразовании и техническом регулировании, СРО возьмут на себя обязательства перед государством и обществом обеспечить цивилизованную конкуренцию в своем сегменте рынка, не допуская возможности предоставления некачественной продукции (работ, услуг) всеми предприятиями, входящими в состав данной организации, посредством соблюдения определенных правил и стандартов, разработанных СРО. Отсюда и более высокие требования таких организаций к своим участникам.

– Оправдываются ли опасения, связанные с техническими нормами, которые у разных ассоциаций могут расходиться?

– Саморегулируемые организации, которые сегодня представлены различными союзами и ассоциациями, готовят и обсуждают стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми их членами. Участие в саморегулируемых организациях является добровольным, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, СРО не имеют возможности контролировать качество деятельности субъектов, не входящих в их состав.

Другое дело, что крупнейшим производителям продукции (работ, услуг) далеко не безразлично, какие нормы будут заложены в тот или иной регламент, поскольку это может существенно повлиять на стоимость конечной продукции и, соответственно, на ее конкурентоспособность. Поэтому нельзя исключать возможность создания СРО доминирующими в конкретном сегменте рынка компаниями либо установления контроля над уже существующим союзом или ассоциацией, после чего от имени этой «саморегулируемой» организации будет готовиться тот стандарт, который нужен определенным бизнесменам.

Появление демократичных и независимых компаний, отражающих интересы большинства своих членов, требует времени. Известно, что большинство существующих отраслевых союзов и ассоциаций весьма ограничены в финансах и, чтобы выжить, такие структуры не слишком разборчивы при приеме в свои ряды. Так вот, существует опасность, что в стране, которая не имеет укоренившихся традиций в области самоорганизации бизнеса, союзы (ассоциации) превратятся в зависимые структуры, но не от мнения большинства своих членов, а от своих заказчиков – представителей крупного капитала.

– Появилась ли система правил и стандартов деловой практики, а также такие процедуры, как мониторинг соблюдения этих правил, применение системы санкций за их нарушение и внесудебное решение споров?

– Саморегулируемая организация призвана создавать отраслевые стандарты деятельности, полностью соответствующие законодательным императивам, а иногда и превышающие их. Таким образом, она выполняет рыночно-регулятивную функцию, способствуя повышению качества деятельности лиц, являющихся членами таких организаций. Кроме того, одной из важных функций СРО является функция посредника при разрешении споров между членами данной организации, а также между ними и потребителями их продукции и услуг. Реализация этих общих положений в транспортной сфере только начинается.

– Какие, по Вашему мнению, важные аспекты не нашли отражения в новом законе?

– Более подробно следовало бы детализировать регулирование взаимоотношений государства с такими организациями. Впрочем, исходя из специфики различных видов предпринимательской и профессиональной деятельности на отдельных рынках, в том числе в сфере услуг, особенности объединения различных групп предпринимателей и лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, в саморегулируемые организации могут устанавливаться иными законодательными актами. Это, в частности, касается особенностей определения состава и содержания обязательных признаков некоммерческих организаций с целью признания их саморегулируемыми.

– В таком случае какие положения Вы бы добавили?

– Возможно, описал бы порядок делегирования обсуждаемым организациям государственных функций. Однако сначала нужно накопить и обобщить правоприменительную практику и уже на ее основе готовить аргументированные поправки – как в данный закон, так и в смежное законодательство. Например, в феврале этого года на круглом столе на тему «Новое законодательство о саморегулируемых организациях», организованном Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) для обсуждения вступившего в силу закона, отмечалась целесообразность внесения в налоговое законодательство поправок, освобождающих от налогообложения целевые платежи членов саморегулируемых организаций для формирования компенсационных фондов.

Важной задачей является формулирование и законодательное закрепление «системы профессиональной ответственности» отдельных категорий работников саморегулируемой организации в целях расширения прав по защите своих членов в судебном процессе. Это, безусловно, актуально при рассмотрении дел в арбитражных судах в случаях, когда член СРО привлекается к административной ответственности и организация могла бы выступить в качестве третьего лица, а также когда уполномоченные органы государственной власти осуществляют контрольные мероприятия в организациях – членах СРО, что существенным образом могло бы повысить эффективность таких действий. В целом принятие закона – это только первый этап, после которого необходимо его дорабатывать и совершенствовать.

– Как, на Ваш взгляд, будет развиваться ситуация в дальнейшем?

– Законодательное обеспечение саморегулирования в Российской Федерации постепенно становится приоритетным направлением в законотворческой деятельности. Его дальнейшее развитие будет идти по пути регламентации деятельности саморегулируемых организаций в отдельных отраслях специальными законами, применения принципа обязательного членства только при полной замене лицензирования на саморегулирование в отношении видов профессиональной деятельности, носящих публично-правовой характер. В соответствующих нормативно-правовых актах следует установить более четкий порядок осуществления контроля со стороны государства за деятельностью организации, а также регламентировать порядок раскрытия информации о своей деятельности.

Что касается развития СРО и передачи части профильных отраслевых функций транспортному бизнес-сообществу, то это вопрос времени и конструктивной позиции со стороны Минтранса, ФТС, ФАС и других заинтересованных федеральных органов власти.

Беседовал Станислав Руссков

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Георгий Давыдов,
президент Национальной ассоциации транспортников

– Закон я внимательно не читал, в силу того что он пока не актуален для нашей сферы деятельности. Однако идеологию его понимаю, видел вариант законопроекта перед вторым чтением. Безусловно, его необходимо развивать и формировать правоприменительную практику. Нет сомнений в том, что бизнес нуждается в лоббировании своих интересов в процессе нормативно-правовой работы, но в какой мере будет способствовать этому вступивший в силу закон, пока все же не ясно.

Станислав Швагерус,
генеральный директор НО «Саморегулируемая ассоциация автомобильных перевозчиков»

– Закон позволит создать и внедрить механизмы страхования гражданской ответственности субъектов предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте, привлечь малый и средний бизнес к построению гражданского общества в России и общественно-политической деятельности, а также создать условия для использования автомобильного транспорта как эффективного инструмента социально-экономического развития страны.

Необходимо сказать, что для реализации Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в автотранспортном комплексе требуется активная законодательная поддержка, привлечение внебюджетных средств, координация действий как различных ветвей и уровней власти, так и бизнеса, а также просветительско-пропагандистская работа.

Владимир Прозоровский,
первый вице-президент НО «Союзгрузпромтранс»

– Я довольно холодно отношусь к данному закону. Большинство ассоциаций считают, что он – не для них, и я, пожалуй, соглашусь с ними. Есть непонимание его сути – многие, в том числе и наша ассоциация, не видят его применения на практике. Думаю, он нам ничего не дает. Действительно, некоторые организации называют себя «саморегулируемыми», но подпадают ли они действительно под действие закона – большой вопрос.

Ирина Чиганашкина,
заместитель директора Ассоциации собственников подвижного состава

– Закон, честно говоря, не читала и слабо представляю, как мы будем саморегулироваться, ведь есть такие сферы, как безопасность, экономическая целесообразность. Например, в погоне за безопасностью мы можем дойти до того, что железнодорожные перевозки будут нерентабельными по сравнению с автомобильными. Откровенно скажу, что пока меня только пугают перспективы саморегулирования, потому как понимания, будет ли это действовать и как это будет действовать, пока нет. Кроме того, для мелких организаций существует опасность остаться за бортом этого закона, ведь заказывают законопроекты те, у кого есть на это средства, и, как следствие, пишут их под себя.

Довран Гарагозов,
адвокат, старший юрист департамента инфраструктурных и транспортных проектов адвокатского бюро «Вегас-Лекс»

– На наш взгляд, закон имеет ряд недостатков и пробелов. Одним из них является установление исчерпывающего перечня вопросов, отнесенных к полномочиям общего собрания членов саморегулируемой организации. В их числе, например, отсутствует вопрос утверждения стандартов и правил саморегулируемой организации. Данный вопрос отнесен к компетенции коллегиального органа управления СРО. Тем не менее остается неясным, будут ли учтены при утверждении стандартов и правил мнения и интересы всех членов организации. Это может стать одним из спорных моментов, которые при самом пессимистическом прогнозе приведут к конфликту внутри самой саморегулируемой организации.

К числу недостатков также следует отнести императивную норму закона об обязательном вхождении в состав коллегиального органа независимых членов. Неясно, должны ли они иметь какое-то отношение к профессиональной сфере деятельности, в рамках которой и создается саморегулируемая организация, или нет.

В законе недостаточно полно отражены вопросы взаимодействия органов государственной власти и саморегулируемых организаций. В частности, не прописан механизм обратной связи при осуществлении органом государственной власти нормотворческой деятельности, но сам факт того, что теперь СРО имеет возможность участвовать в такой деятельности, – это, безусловно, шаг вперед. Интересно также и то, что закон, по сути, не запрещает двойное регулирование, мы считаем это существенным упущением.

[~DETAIL_TEXT] =>