Выпуск 09 (109) май 2007

Контрольно-пропускной бесхоз

Развитие транспортной инфраструктуры и обустройство границы с сопредельными странами являются важнейшими задачами любого государства. Однако на сегодняшний день многие вопросы, касающиеся функционирования пунктов пропуска через государственную границу РФ и находящиеся в зоне компетенции Федеральной таможенной службы и Министерства транспорта, продолжают оставаться нерешенными. Удастся ли двум ведомствам договориться?

Array ( [ID] => 108171 [~ID] => 108171 [IBLOCK_ID] => 25 [~IBLOCK_ID] => 25 [IBLOCK_SECTION_ID] => 1455 [~IBLOCK_SECTION_ID] => 1455 [NAME] => Контрольно-пропускной бесхоз [~NAME] => Контрольно-пропускной бесхоз [ACTIVE_FROM_X] => [~ACTIVE_FROM_X] => [ACTIVE_FROM] => [~ACTIVE_FROM] => [TIMESTAMP_X] => 24.10.2016 17:13:49 [~TIMESTAMP_X] => 24.10.2016 17:13:49 [DETAIL_PAGE_URL] => /publications/rzd-partner/109/3267/ [~DETAIL_PAGE_URL] => /publications/rzd-partner/109/3267/ [LIST_PAGE_URL] => /info/index.php?ID=25 [~LIST_PAGE_URL] => /info/index.php?ID=25 [DETAIL_TEXT] =>

Объемы перевозок растут

В 2006 году внешнеторговый оборот России составил $749 млрд, в том числе $217 млрд по импорту и $532 млрд по экспорту. Общий объем товарооборота (вес нетто) в данный период вырос до 2,1 млрд тонн. При этом суммарный тоннаж проследовавших транзитом через территорию Российской Федерации товаров составил 14,2 млн на общую сумму $60 млрд. Таможенными органами страны было оформлено 3,7 млн грузовых таможенных деклараций (ГТД), в том числе по импорту – 2,3 млн, по экспорту – 1,4 млн. Достижение таких результатов во многом стало возможным благодаря четкой и слаженной работе транспортников, а также активному развитию транспортной сети. По оценкам экспертов, протяженность различных путей сообщения на начало 2006 года составила в России: 85 тыс. км железных дорог общего пользования, 55 тыс. км путей промышленного железнодорожного транспорта, 581 тыс. км автомобильных дорог общего пользования (включая 531 тыс. с твердым покрытием), 101,6 тыс. км внутренних водных путей, а также 600 тыс. км авиалиний, обслуживаемых единой системой организации воздушного движения.
В 2006 году по этим коммуникациям ежесуточно перевозилось 73,5 млн пассажиров и 32,4 млн тонн грузов, а коммерческий грузооборот, выполняемый всеми видами транспорта (без трубопроводного, но с учетом промышленного железнодорожного), составил 2162,9 млрд ткм (103,9% к уровню 2005-го), объем коммерческих перевозок грузов – 4043,2 млн тонн (108,6%). По данным Росстата, оборот организаций транспортного комплекса за минувший год вырос по сравнению с 2005-м на 22,1% и достиг 1946,0 млрд рублей.
Вместе с тем ожидается, что уже к 2010 году объемы перевозок экспортно-импортных грузов возрастут на 30–35% и составят 645–655 млн тонн, из которых порядка 550–555 млн тонн направлением на экспорт. Транзитные перевозки грузов также вырастут (в 2,9–3,0 раза), достигнув величины порядка 58–60 млн тонн. В итоге доходы России только за счет увеличения экспорта транспортных услуг могут возрасти более чем на 150 млрд рублей.
Однако реализация стоящих перед транспортным комплексом непростых задач невозможна без тесного и полноценного сотрудничества с таможенными и иными контролирующими органами, отвечающими за пропускной режим на границе.

Предъявите паспорт!

Сегодня усилия, предпринимаемые различными государственными органами для повышения качества и эффективности работы приграничных пунктов пропуска, потихоньку приносят свои плоды. Так, не далее как в апреле этого года Федеральная таможенная служба РФ приняла решение о направлении на российско-латвийский участок государственной границы двух мобильных инспекционно-досмотровых комплексов (ИДК). В качестве мест их дислокации выбраны многосторонние автомобильные пункты пропуска (МАПП) «Бурачки» Себежской таможни и «Убылинка» Псковской таможни Северо-Западного таможенного управления. Принятие такого решения стало результатом оперативного реагирования руководства ФТС России на возникшие очереди в ряде автомобильных пунктов пропуска на границе между Российской Федерацией и Европейским союзом. Установленная рентгеновская аппаратура позволяет должностным лицам таможенных органов в считанные минуты досматривать любое транспортное средство, не прибегая при этом к вскрытию его грузового отделения.
Не отстают и транспортники. По словам руководителя Федерального дорожного агентства Минтранса России Олега Белозерова, в настоящее время Росавтодор проводит широкомасштабные работы, направленные на решение накопившихся в зоне пунктов пропуска дорожных проблем. С этой целью в агентстве разработан план-график реконструкции в 2007–2008 годах автомобильных дорог на подъездах к наиболее загруженным КПП. «Данным документом предусматривается выполнение работ по реконструкции дорог, строительству дополнительных полос движения, площадок для стоянок автотранспорта, ремонту дорожных покрытий, установке соответствующих дорожных знаков», – сообщил О. Белозеров.
В прошлом году дорожниками был сдан в эксплуатацию обход города Выборга в Ленинградской области, начата прокладка дорожной ветки вокруг города Советска (Калининградская область), там же завершается строительство автодороги в обход поселка Чернышевское.
В настоящее время на шоссе Калининград – Мамоново II перед пунктом пропуска планируется устройство разделительных полос протяженностью 800 м. На подъезде к пункту «Рудня» будет проводиться капитальный ремонт дороги (5–6 км), в ходе которого предусмотрено расширение дорожного полотна на одну полосу с каждой из сторон и перенос весового оборудования с основной полосы на дополнительную.
Однако наиболее системным и масштабным мероприятием, проведенным госорганами в отношении пограничных пунктов пропуска, стала их всеобщая паспортизация, реализованная в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 312 «О паспортах пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации» от 27 мая 2006 года. Согласно решениям Государственной пограничной комиссии функции координации деятельности по проведению паспортизации пунктов пропуска осуществлял Минтранс. К работе были привлечены Росморречфлот, Росавиация, Росжелдор, Ространснадзор, Росрыболовство, ФТС, ФСБ и ФМС России, а также государственные надзорные органы в области сельского хозяйства, потребительских товаров и связи.
Подготовленный Минтрансом России перечень объектов, подлежащих паспортизации, включал 446 пунктов пропуска: 190 автомобильных, 97 морских, 76 воздушных, 59 железнодорожных и 24 речных. Утверждены из них были только 384 (168 автомобильных, 75 морских, 66 воздушных, 59 железнодорожных и 16 речных). Для остальных 62 пунктов пропуска, через которые международные перевозки грузов и перемещение лиц не осуществляются, паспорта не заполнялись.
«В результате проведенных мероприятий нам удалось получить достоверные данные, позволяющие определить состояние обустройства пунктов пропуска: наличие на их территории имущества, находящегося в частной собственности, интенсивность проходящих через них грузо- и пассажиропотоков и иную полезную для нас информацию», – поделился результатами совместно проделанной работы заместитель главы транспортного ведомства Евгений Москвичев.

«Старики» и «беспризорники»

Анализ полученных в результате паспортизации сведений позволил специалистам не только получить ценную информацию, но и выявить целый ряд проблем, которые нашли неоднозначную оценку как в Минтрансе, так и ФТС.
Во-первых, большинству пунктов пропуска сегодня необходима серьезная реконструкция. Так, например, подходы ко многим российским АПП не позволяют разделять потоки транспортных средств, для того чтобы обеспечивать «зеленый коридор» следующим через них порожним грузовикам, а также автобусам и легковым автомобилям; хронически не хватает площадок для стоянок автотранспорта, проходящего контрольные процедуры…
Обозначая свою позицию по данной проблеме, в Министерстве транспорта РФ резонно полагают, что с учетом того, что финансирование реконструкции пунктов пропуска должно осуществляться исключительно из федерального бюджета в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) «Государственная граница Российской Федерации (2003–2010 годы)», необходимо уже в 2007-м внести в нее существенные изменения. Но решить этот вопрос без ФТС России, являющейся одним из главных заказчиков указанной программы, объективно не представляется возможным.
В свою очередь руководство российских таможенных органов настаивает на рассмотрении задач обустройства государственной границы в тесной взаимосвязи с созданием современных складских таможенно-логистических терминалов, развитием приграничной инфраструктуры в целом и транспортной в частности. «Какова бы ни была пропускная способность таможенных КПП, отставание любого из перечисленных компонентов может привести к очередям и разбалансированию действий таможенных органов и подразделений Минтранса России», – уверен заместитель руководителя ФТС России Владимир Малинин.
С другой стороны, работа по обустройству пропускных пунктов и прилегающих к ним территорий зачастую не имеет под собой более или менее четкого нормативного и организационного основания. Дело в том, что процесс формирования системы действующих ныне пунктов пропуска происходил в течение очень длительного периода, базировался на различных концептуальных подходах, следовательно, основывается на принимавшихся в разное время, а теперь сильно устаревших нормативно-правовых актах. Например, свыше 70% действующих пропускных пунктов, расположенных в российских морских портах и аэропортах, начали функционировать задолго до принятия в 1993 году закона «О государственной границе Российской Федерации». «Пункт пропуска в морском торговом порту Новороссийск работает на основании постановления Совета Министров СССР от 06.11.1951 года, в аэропорту Шереметьево – от 02.03.1960 года», – комментирует сложившуюся ситуацию Е. Москвичев.
Система железнодорожных и автомобильных пропускных пунктов хотя и была вновь создана при формировании новых границ Российской Федерации, то есть уже после распада СССР, но общий порядок их установления, открытия и функционирования в то время еще отсутствовал и был законодательно определен лишь в 1998 году. При этом ни закон «О государственной границе РФ», ни Положение о пунктах пропуска через государственную границу (Постановление Правительства РФ № 60) не предписывали привести нормативно-правовую базу в соответствие с действующим законодательством, а потому должное законодательное регулирование применялось к пропускным пунктам только вновь устанавливаемым и открываемым после 1998 года.
Особенно остро сейчас стоит проблема ненужных пунктов пропуска, функционирование которых фактически отсутствует или признано нецелесообразным.
Так, исходя из итогов проведенной паспортизации Федеральной таможенной службой предложено закрыть 73 АПП. Но их закрытие лежит вне рамок полномочий таможенных органов, поскольку автомобильные пункты пропуска установлены международными договорами России с сопредельными странами. Следовательно, определение их дальнейшей судьбы должно вырабатываться путем проведения соответствующих консультаций с этими государствами и внесения в договоры необходимых изменений. То же относится к железнодорожным и речным пунктам пропуска.
Сегодня у многих экспертов и наблюдателей уже нет сомнений в том, что для решения вопроса о закрытии ненужных стране пропускных пунктов в самое ближайшее время потребуется вполне конкретное волевое решение правительства. Впрочем, там сложившуюся ситуацию хорошо понимают. «В настоящее время пунктов пропуска через государственную границу слишком много. Нужно четко определиться, какие из них нам нужны, – заявил на одном из совещаний по данному вопросу первый заместитель Председателя Правительства России Сергей Иванов. – Выбор должен быть остановлен на экономически выгодных и юридически обоснованных пунктах», – особо подчеркнул он.

Как лебедь, рак и щука

В целом для открытия, закрытия и перенесения на новое место таможенных пунктов пропуска Правительству РФ необходимо выпустить более ста решений. Однако определенные подводные камни имеются и здесь.
Еще в конце 2006 года был принят федеральный закон о внесении изменений в законодательство в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу (№ 266-ФЗ). Его выполнение предполагает принятие актов Правительства РФ, подготовку которых поручено осуществлять шести федеральным органам исполнительной власти.
В частности, на Минтранс была возложена разработка ряда актов, устанавливающих порядок определения пределов пунктов пропуска, перечень специализированных пунктов и общих требований к строительству, а также подготовка новой редакции Положения о пунктах пропуска. Однако работа в этом направлении показала, что понимание вопроса функционирования пропускных пунктов через госграницу у федеральных органов исполнительной власти существенным образом разнится, что в первую очередь признают сами чиновники.
«То, что понимается под границами пункта пропуска, и какая деятельность может в них осуществляться, не согласуется между собой в разработанном Минтрансом проекте постановления «О правилах определения пределов пунктов пропуска», в подготовленном ФТС проекте «О перечне видов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемых в пунктах пропуска» и в проекте ФСБ «О порядке установления режима в пунктах пропуска», – поделился имеющейся проблемой Е. Москвичев.
По словам заместителя министра, для обеспечения своевременного внесения в Правительство РФ проектов актов, разработка и согласование которых в настоящее время осуществляются федеральными органами исполнительной власти, нужно обеспечить их скоординированную, синхронную работу в рамках специально созданных межведомственных рабочих групп.
Возможно, еще более рациональным ходом в данной ситуации могло бы стать правительственное решение о создании и наделении необходимыми полномочиями отдельной федеральной структуры, которая бы целиком и полностью ведала вопросами пунктов пропуска. Но, увы! Как утверждают в Минтрансе, принятие решения о создании такой структуры, скорее всего, также осложнится наличием различных мнений.
Отчасти подтверждением сказанному является тот факт, что многие из разработанных к настоящему времени проектов правительственных актов до сих пор никак не могут пройти стадию необходимых согласований. Например, Министерство финансов и Минэкономразвития России крайне неохотно согласуют документы об установлении пунктов пропуска через государственную границу, если к таковым не прилагаются подробные расчеты затрат и финансово-экономические обоснования, а также отсутствуют указания на источники финансирования по тем пунктам пропуска, которые не входят в ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2003–2010 годы)». Однако парадокс в том, что требуемые расчеты затрат могут быть подготовлены только исходя из проектной документации, а основанием для открытия финансирования проекта как раз и является согласованное всеми причастными ведомствами решение Правительства РФ об установлении пункта пропуска. Что же – замкнутый круг?
Другая немаловажная проблема – обеспечение представителей государственных контрольных органов жильем. Постановление Правительства РФ № 60 от 19.01.1998 года при решении вопроса об установлении или реконструкции пропускных пунктов предусматривает подобное обязательство только для органа исполнительной власти субъекта РФ и только в случае если он является инициатором установления пункта пропуска. В то же время принятый в 2004 году Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ) дает возможность получения представителями государственных контрольных органов служебного жилья, находящегося в специализированном жилищном фонде РФ. Но ФТС и иные контрольные органы во многих случаях ссылаются именно на положения названного постановления, предлагая предоставить жилые помещения для своих сотрудников властям субъектов Российской Федерации. «До решения этого вопроса проекты актов об установлении и открытии пунктов пропуска не согласовываются», – сообщил компетентный источник в Минтрансе.
Кроме того, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие различные виды контроля в пунктах пропуска, отказываются согласовывать проекты правительственных решений без соответствующего финансового обеспечения увеличения штатной численности своих сотрудников. Понять их можно. «А Вы будете работать без жилья и зарплаты?» – риторически спросили в одной из структур.

Одна на всех, мы за ценой не постоим?

Как бы там ни было, но проблему решать надо – это понимают все. Ибо цена вопроса слишком высока. Достаточно сказать, что применительно к железнодорожному транспорту даже предусмотренный сегодняшним российским законодательством трехдневный срок для выдачи разрешения на транзит (п. 3 ст. 80 Таможенного кодекса РФ) и суточный срок для завершения доставки (п. 1 ст. 92) в сумме выливаются в 20% от общего времени, затрачиваемого на перевозку по Транссибирской магистрали. Не лучше ситуация и в сфере автомобильного транспорта.
«Наш анализ показал, что потери доходов российских автоперевозчиков от ожидания въезда в режимную зону на 14 основных пунктах пропуска составили в 2006 году свыше 3,0 млрд рублей. Рост по сравнению с 2005-м – более чем в 2 раза. А если при этом учесть аналогичные потери, понесенные зарубежными перевозчиками, то экономический ущерб составит порядка 7–7,5 млрд рублей», – говорит директор департамента государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского пассажирского транспорта, геодезии и картографии Министерства транспорта России Александр Шерстнев.
По мнению транспортников, с этой цифрой и нужно сопоставлять затраты, требуемые на создание современной системы пропуска. Тогда они не будут казаться слишком большими.
Вместе с тем вполне очевидно, что обустройство и модернизация пропускных пунктов – не единственная проблема российской границы. «Перевозчики не должны платить за контроль, который осуществляется государством. Я имею в виду так называемые околотаможенные услуги, предоставляемые некоторыми коммерческими организациями за «удобства» при сопровождении грузов и прохождении пунктов пропуска. Таможня должна быть отделена от любой коммерции», – решительно высказал в этой связи свою позицию первый вице-премьер Правительства РФ С. Иванов.
«Да, проблем много и их, безусловно, нужно решать. Но если бы все было так плохо, как говорят и пишут, то те средства, которые на сегодняшний день нами собраны и перечислены в бюджет, мы, наверное, не собрали бы», – готов возразить руководитель Федеральной таможенной службы России Андрей Бельянинов.
Тем не менее, резюмируя столь полярные взгляды и мнения, можно вполне уверенно констатировать: несмотря на все имеющиеся противоречия, а порой и разность интересов таможня и транспорт уверенно протягивают друг другу руки. Удастся ли пожать?
НИКОЛАЙ ПЕРЕСВЕТОВ

Из первых уст

Сергей Иванов, первый заместитель Председателя Правительства РФ
– Я понимаю, что вопрос обустройства пунктов пропуска через государственную границу потребует значительных капиталовложений, а главное – времени. Но другого пути нет, и делать это все равно придется.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Евгений Москвичев, заместитель министра транспорта РФ
– Сегодня, когда активно развиваются мультимодальные перевозки, когда широко используются логистические технологии, объединяющие в общей транспортной цепи многих участников по всему миру, нам нельзя по-прежнему делать вид, что в процессе доставки груза участвуют только отправители, получатели и транспортники. Россия входит во многие международные конвенции, определяющие порядок ускоренного и упрощенного грузодвижения на всех видах транспорта. Но целый ряд наших привычных таможенных процедур не учитывает этого, что, в частности, мешает России реализовать на практике ее транзитные преимущества.
В решении вопросов о пунктах пропуска у всех федеральных ведомств есть конкретный ориентир – содействие увеличению времени полезной работы наших международных перевозчиков практически в два раза. Сокращение срока проведения контрольных операций в пунктах пропуска должно увеличить средние пробеги российского автотранспорта с 400 км в сутки до 700 км, как в соседних странах Европы.
Насущно необходимо настроить систему пропуска грузов в аэропортах. Сейчас в мире очень быстро развивается глобальная система экспресс-доставки грузов, и интеграция России в мировую экономику предполагает создание условий для такого сервиса. Применение же общей таможенной технологии к такого рода грузам приводит к задержкам доставки только внутри России до трех суток, в то время как в других странах подобные грузы за сутки-другие перемещаются в любой уголок Земли.
К этой проблеме примыкает вопрос о таможенном оформлении ремонтных комплектов и запасных частей, необходимых для оперативного ремонта воздушных судов. Использование общих режимов приводит к задержке воздушных судов на земле на несколько суток.
На железнодорожном транспорте отсутствует единый подход к обустройству пунктов пропуска. Сейчас очень остро стоит вопрос на участках государственной границы России с Украиной и Казахстаном. Совместно с таможенными органами и Федеральной службой безопасности РФ нами определен перечень пунктов, требующих обустройства в первоочередном порядке. Но поскольку процесс этот достаточно длительный, необходимо обеспечить такую схему работы, которая позволила бы продолжить нормальное функционирование железнодорожного транспорта до завершения полного цикла работ по обустройству.
Негативно отражается на деятельности железнодорожного транспорта наше недостаточное взаимопонимание. Здесь особо следует выделить проблемы хранения грузов, находящихся под таможенным контролем в транспортных средствах на железнодорожных путях, отсутствие единого подхода к перевозкам грузов транспортными средствами, зарегистрированным в иностранном государстве, принятие решений об изменении мест декларирования определенных товаров, работу с контейнерными грузами (особенно в международном транзите) и другие.
Невозможно объяснить потребителям транспортных услуг, почему на железной дороге хранить грузы в контейнерах под таможенным контролем можно только в вагонах, а не на грузовых дворах в зоне таможенного контроля. Ведь в морском порту хранение контейнеров на площадках в зоне таможенного контроля – обычное дело.
Думаю, такие досадные неточности в правовой базе и практике ее применения мы можем поправить совместными усилиями достаточно быстро. Но если мы действительно хотим порядка, то я считаю, нужно быстрее решать вопрос о создании государственной организации по вопросам развития и содержания приграничной инфраструктуры. В ее ведение, в частности, должны быть переданы участки и имущество, используемые для проведения таможенных и других контрольно-пропускных процедур. Это позволит освободить контрольно-надзорные органы от несвойственных им функций и тем самым повысит общую эффективность работы.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Владимир Малинин, заместитель руководителя Федеральной таможенной службы России
– В условиях активного развития торгово-экономических связей России со странами – членами Европейского союза весьма актуальным нам представляется вопрос рационального распределения грузопотоков, перемещаемых через таможенную границу РФ различными видами транспорта. Проведенный в 2006 году ФТС России анализ состояния развития транспортной и таможенной инфраструктуры, специализации пунктов пропуска и изменения товаропотоков показал, например, что в настоящее время у международных автоперевозчиков отсутствуют условия, способствующие рациональному распределению грузопотоков между соответствующими пунктами пропуска и переориентации их на иные, альтернативные автомобильному, виды транспорта. Выход нам видится в масштабной модернизации транспортной инфраструктуры и создании сбалансированных тарифных условий для перевозок транзитных и импортных товаров.
В свою очередь ФТС России будет предпринимать все необходимое для достижения поставленных целей и надеется на конструктивное сотрудничество в этих вопросах со всеми заинтересованными министерствами. Мы уверены, что реализация всего комплекса мер по обустройству и защите государственной границы улучшит условия работы участников внешнеэкономической деятельности, создаст предпосылки для роста товаропотоков и поможет в борьбе с различными угрозами нашему государству.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Салман Бабаев, вице-президент ОАО «РЖД»
– Стремительно растущий товарообмен между странами Азиатско-Тихоокеанского региона и государствами Европы объективно стимулирует нас к наращиванию темпов экспорта услуг, оказываемых железной дорогой, которая была и остается одним из важнейших видов транспорта, обеспечивающих массовые перевозки грузов в международном сообщении.
В целях удовлетворения растущих потребностей клиентов отрасли развиваются различные перспективные виды перевозок, создаются благоприятные условия для привлечения новых грузов, в том числе посредством проведения гибкой тарифной политики, внедряются новые технологии транспортировки, расширяется номенклатура перевозимых грузов. При этом одной из важнейших задач является обеспечение снижения затрат на транспортные услуги в цене товара и сокращение сроков доставки.
Очень важную роль в решении этой задачи должно играть государство. Речь в данном случае идет не только о развитии транспортной инфраструктуры на важнейших внешнеторговых путях, создании тарифных условий, но и о решении вопросов, связанных с пересечением товарами и транспортными средствами государственной границы Российской Федерации.

[~DETAIL_TEXT] =>