Выпуск 4 (104) февраль 2007

К иерархии объектов, а не законов

Реформа технического регулирования в Российской Федерации у большинства участников транспортного рынка вызывает пока очень много вопросов, причем как общего, так и частного характера. Прокомментировать ситуацию мы попросили заведующего отделением «Сертификация, метрология, стандартизация» ГУП «ВНИИЖТ МПС России» АЛЕКСАНДРА ХАЦКЕЛЕВИЧА.

Array ( [ID] => 105408 [~ID] => 105408 [IBLOCK_ID] => 25 [~IBLOCK_ID] => 25 [IBLOCK_SECTION_ID] => 1376 [~IBLOCK_SECTION_ID] => 1376 [NAME] => К иерархии объектов, а не законов [~NAME] => К иерархии объектов, а не законов [ACTIVE_FROM_X] => [~ACTIVE_FROM_X] => [ACTIVE_FROM] => [~ACTIVE_FROM] => [TIMESTAMP_X] => 24.10.2016 17:13:08 [~TIMESTAMP_X] => 24.10.2016 17:13:08 [DETAIL_PAGE_URL] => /publications/rzd-partner/104/134/ [~DETAIL_PAGE_URL] => /publications/rzd-partner/104/134/ [LIST_PAGE_URL] => /info/index.php?ID=25 [~LIST_PAGE_URL] => /info/index.php?ID=25 [DETAIL_TEXT] =>

Техническая составляющая безопасности

– Александр Аркадьевич, как бы Вы охарактеризовали основные прин-ципиальные отличия новой системы техрегулирования от действовавшей ранее?

– Первое, что я могу сказать сразу: появился закон «О техническом регулировании», но почти нет реальных регламентов. Закон написан так, что по нему хорошо заниматься вопросами безопасности продукции, предназначенной для массового потребителя, например пищевые продукты, косметика или любые изделия, и не подлежащей ремонту. Мы же имеем дело с железнодорожным транспортом, являющимся большой иерархической системой, в которой принципиальное значение в вопросах безопасности играет ремонт и обслуживание в процессе эксплуатации.

На железнодорожном транспорте сейчас действует одна из самых мощных в стране систем сертификации. Но в отличие от авиации, например, у нас гораздо больше движущихся объектов, а общее число вагонов и локомотивов измеряется сотнями тысяч. На самом деле этот закон в основном ориентирован на сертификацию продукции или декларирование о том, что все нормально, все в порядке.

Что такое сертификация? Берется образец, проводятся его испытания на соответствие определенным требованиям по безопасности, производится оценка производства, которая подтверждает стабильность характеристик этой продукции, а именно, что предприятие в состоянии производить изделия в соответствии с образцом, который мы испытывали.

Техническое регулирование – это лишь часть системы обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте и только лишь техническая ее составляющая.

По закону «О техническом регулировании» нормы, которым должна соответствовать железнодорожная техника, и формы оценки соответствия должны быть записаны в технических регламентах, и обеспечение безопасности переходит под контроль государства. Но одновременно возникает много серьезных вопросов, потому что существуют различные инструкции, такие как, например, Правила технической эксплуатации, которые по своей структуре не вписываются в требования закона.

– Новые регламенты должны их заменить?

– Нет, ни в коей мере. В настоящий момент идет корректировка закона, которая, возможно, позволит сохранить важнейшие инструкции, много лет обеспечивающие безопасность в привычном для железнодорожников виде, так как на рельсовом транспорте принципиальнейшее значение имеют организационные мероприятия.

Помимо этого система обеспечения безопасности гораздо шире, чем система технического регулирования, которая является, как я уже говорил, лишь технической ее частью.

Или такой пример. Когда поезд идет на затяжной спуск, перед этим выполняется проверка тормозов. Сейчас это делает машинист. А между тем по закону «О техническом регулировании» эту оценку соответствия должен производить представитель госструктуры!

– Вы шутите? Не кажется ли такая ситуация абсурдной?

– К сожалению, не шучу, хотя опять приходится быть полезным своему государству вопреки его законам, как говорит Жванецкий. Очень много вещей в законе недодумано.

Раньше у нас было МПС – государственный орган, который определял свои внутренние законы, распространявшиеся на всех железнодорожников. Существовали Правила технической эксплуатации (ПТЭ), инструкции по сигнализации, по движению поездов, по тормозам, по текущему содержанию пути. Все они содержали и технические требования, и организационные мероприятия. И разделять их нельзя, хотя закон «О техническом регулировании» заставляет нас это сделать.

Или еще пример. Сейчас идет разработка общего технического регламента по экологии. В нем безопасность обеспечивается за счет того, что вредные выбросы не должны превышать предельно допустимых концентраций. Но в соответствии с действующей методикой нормы предельно допустимой концентрации регламентированы для определенного места, а вот квоты на эти характеристики утверждают местные органы. То есть если вокруг существует несколько предприятий, каждому из них дается квота, а сумма их сравнивается с предельно допустимой концентрацией. То же самое относится и к водопользованию. И опять же мы сталкиваемся с тем, что не вписываемся в закон, и в основном потому, что в соответствии с ним необходимо иметь характеристики прямого действия, то есть цифра должна быть указана прямо в статье закона, и недопустимы никакие ссылки.

– Но вероятно, можно перевести одно в другое?

– Нельзя, потому что часто происходит перераспределение квот (в тех случаях, когда, например, построили новое предприятие), а изменить цифру в законе – это три года. И как здесь быть? Тоже не понятно. Сейчас мы и пытаемся скользкие моменты обойти, что довольно сложно.

Для того чтобы как-то вписаться в требования закона, нам приходится одновременно рассматривать следующую триаду. Первое – это сами технические требования. Второе – оценка соответствия. И третье – привязка этой оценки к госструктуре. Сюда еще добавляются и вопросы аккредитации.

Кроме того, ни в законе, ни в методических инструкциях к нему не рассмотрены вопросы создания систем технического регулирования для крупных отраслей. Мы столкнулись именно с этим, и я считаю, что в данный момент нащупали решение этого вопроса.

На государственный и международный уровень

– Нужно ли было, на Ваш взгляд, ломать старую систему?

– В принципе, когда ответственность уходит из-под ведомственного контроля в государственный орган, – это хорошо. Только делать это надо с умом. Достаточно посмотреть на европейский опыт. Там, например, существуют директивы, фактически те же самые законы, те же технические регламенты. Ниже уровнем идут требования по интероперабельности, то есть некоторые условия, при соблюдении которых локомотив или вагон может курсировать по всей железнодорожной сети Европы. Эти документы имеют ссылки на европейские стандарты, обязательные к применению.

И все это ради того, чтобы сохранить то, что у нас уже есть. Например, пространство колеи 1520 мм. Вагон у нас может ходить от Монголии до Финляндии, то есть по сети неимоверных размеров. К сожалению, существует опасность, что сейчас каждое государство начнет писать свои законы, и это пространство просто развалится. Колею, конечно, не перешьют, но предъявят такие требования, что вагон, допустим российский, в Казахстан не пойдет. А в Казахстане или Белоруссии, по сути, введены такие же законы о техрегулировании, как в Европе. Их уже ввели, несмотря на привычный лозунг ориентации на Россию: «Будьте любезны, напишите нам снова ПТЭ, чтобы мы знали, как работать». Таким образом, нужны общие правила игры.

– Каковы перспективы изменения Федерального закона «О техническом регулировании»?

– Сейчас, как я уже говорил, к счастью, происходит изменение Федерального закона «О техническом регулировании», но пока еще не вполне ясно, что конкретно в него войдет. Мы, например, считаем, что надо разрешить хотя бы ссылки из технического регламента на что-то обязательное к применению. Но нам отвечают: а кто будет утверждать эти документы? Ведомство? Нельзя!!! У нас же засилье ведомств тогда будет, как и раньше! Какое там засилье ведомств, когда сейчас по закону регламент имеет право написать любая кухарка! И этот регламент может пройти, если кто-то сильный этого очень захочет! Уже есть примеры. Регламенты должны писать ответственные уполномоченные профессионалы, как в Европе, например.

Технический прогресс заставляет менять характеристики тех или иных изделий. Европейцы утверждают новые стандарты буквально каждый день. Важен фактор времени. Можно, конечно, записать конкретную характеристику в закон, но чтобы изменить букву в законе, – надо время. А ссылки позволят это сделать быстро.

В качестве примера возьмем колеса Выксунского металлургического комбината. Во всем мире используют эти колеса, только в России их применить нельзя. Это вызвано тем, что нормы обязательной сертификации, существовавшие до выхода закона, в том числе и на эти колеса, изменить в соответствии с законом невозможно (статья 46), а если мы запишем это в регламент, будет то же самое, так как, чтобы изменить цифру, придется воевать три года.

– Таким образом, техническое регулирование переносится на федеральный уровень?

– Да. При этом, как я уже говорил, все количественные показатели должны быть сразу в законе, а оценку и проверку соответствия, госконтроль и надзор могут осуществлять только госорганы или уполномоченные ими представители, аккредитованные на это. Здесь заключается главная разница между новой и ранее действовавшей системой.

Когда появился закон «О техническом регулировании», мы остались им недовольны, потому что стало трудно работать. Затем несколько раз прошли общественные слушания и появились замечания. В результате мы поняли, что никто толком не знает, как составлять конкретные регламенты. Дело в том, что необходимо выстроить целую иерархическую систему технического регулирования. В настоящий момент у нас существует 8500 нормативных документов, а должно быть существенно меньше. Но вместе с тем не должно быть и неурегулированных вопросов.

Задачи текущего момента

– В каком состоянии сейчас находится разработка регламента о безопасности железнодорожного транспорта?

– Мы этот регламент написали и отдали в Минтранс. Процедура согласования очень сложная. Сначала мы проходим общественные слушания, потом отдаем в Министерство транспорта, затем идет согласование еще в шести ведомствах, и только после этого Минтранс принимает решение – передавать регламент в Правительство или нет.

В данный момент мы находимся на стадии согласования с Минтрансом и с другими ведомствами. Но когда мы стали согласовывать один регламент, то поняли, что нужно смотреть сразу всю систему.

– А насколько целесообразно было принимать Концепцию системы технических регламентов по железнодорожному транспорту?

– В этом есть смысл. Концепция системы технического регулирования на железнодорожном транспорте принята 14 июня 2006 года. Она была утверждена правительственной комиссией в числе первых трех по стране. Причем было отмечено, что она – одна из лучших. Там, конечно, была попытка увязать все вопросы. Но сами понимаете, когда сидишь за столом и пытаешься «раскидать» требования по техническим регламентам – это одно, а когда текст главного регламента и других писали разные люди, то где-то документы пересекаются, где-то идут повторения, где-то есть дырки, то есть один понадеялся на другого, а другой не написал, или что-то вообще пропустили. Приходится также перераспределять требования в связи с уточнением объекта технического регулирования главного регламента, за счет чего удалось увязать всю систему технического регулирования в единое целое.

– В Концепции выделен отдельный регламент по высокоскоростному движению. Не лучше ли включить его в другие регламенты по отраслям железнодорожного хозяйства?

– Нет, существует европейская система. Скорости движения на российских железных дорогах – до 200 км/ч, сейчас планируется 250 км/ч на реконструированной или строящейся линии Москва – С.-Петербург. А в Европе ездят со скоростью 350–500 км/ч.

Например, тот же «Сименс». И нам лезть в чужой монастырь со своим уставом негоже, да и неправильно. Однако в 2010–2020 гг. и у нас намечено создание высокоскоростных транспортных коридоров.

Если мы сможем увязать требования с европейцами и странами азиатского континента, то мы будем иметь возможность стать частью транспортной системы от океана до океана, от Атлантического до Тихого.

Включать высокоскоростные нормы в общие регламенты экономически неправильно. Потому что нормы содержания колеи для инфраструктуры, рассчитанной на скорость 350 км/ч, на порядок дороже, чем такая же инфраструктура для скорости 60 км/ч.

– В какой мере регламент «О безопасности железнодорожного транспорта» касается промтранспорта?

– По решению Минтранса технологический транспорт из наших регламентов убран. А вот железнодорожный транспорт общего и необщего пользования в них остается. Мы ввели категорийность линий исключительно по безопасности. Экономику они в общем-то не затрагивают, хотя среди этих категорий есть три категории транспорта необщего пользования. Это вызвано тем, что не рационально предъявлять к пути для скорости 25 км/ч такие же требования, как для скорости 120 или 160 км/ч. В законе о техническом регулировании сказано, что регламенты должны соответствовать уровню экономического и технического развития страны.

– Когда ожидается принятие регламента «О безопасности железнодорожного транспорта»?

– Существует государственная программа, в которой указан срок – сентябрь 2007 года. Но существуют и проблемы. Мы выпустили проект регламента в соответствии со своими позициями. Но там есть требования по влиянию железнодорожного транспорта на окружающую среду и человека, и есть требования внутри железнодорожного транспорта – что нужно сделать, чтобы этого не произошло. Что касается первого условия, то здесь мы взяли за основу требования общих технических регламентов по экологии и биологической безопасности. А сейчас выяснилось, что в экологическом регламенте используется подход, который с большим трудом можно согласовать с требованиями закона о техническом регулировании относительно квотирования выбросов на местном уровне. И ответа пока нет.

Качество и стандарты

– Не кажется ли Вам, что в данном законе существует большой недостаток, а именно: не оценивается качество тех или иных устройств и процессов. Кроме того, нет ли противоречий между законом, который все сводит к безопасности, и Концепцией железнодорожных регламентов, где приводятся такие цели их разработки, как, например, «национальные приоритеты», «сохранение пространства колеи 1520 мм»?

– Это не совсем так. Возьмем, например, «пространство колеи 1520 мм». Если мы не выполняем требований по безопасности, то нас не выпустят в другие страны. Если же будут унифицированные требования по безопасности, тогда никаких ограничений нет. Это условие обязательное, но недостаточное для того, чтобы говорить о качестве. На этот случай есть система менеджмента качества. Наши требования минимальные, но обеспечивающие безопасность, то есть обязательные. Не выполнить их нельзя.

– Но в законе есть еще понятие добровольной стандартизации, которое никак не вяжется с остальной частью этого документа...

– Нас все время спрашивают о том, в какой мере соблюдается добровольность. Говоря о том, что есть обязательное требование, я должен рассказать, как этого достигнуть. Это и есть стандарт. Помимо этого существуют национальные стандарты, а также стандарты организации. Исполнитель может пойти и другим путем, но проще добровольно выполнить то, что предлагает стандарт, чем придумывать свое. В стандартах добровольность достаточно относительная.

Есть первый уровень – это регламенты, а второй уровень – методы подтверждения или оценки соответствия, и третий уровень – уже стандарты о том, как достичь того или иного требования. В результате мы имеем логичную связанную систему.

В то же время вопрос добровольности стандартизации некоторые доводят до абсурда. Указывают на давление министерств и так далее! Нам говорят: вы ограничиваете конкуренцию и свободное предпринимательство. Да ничего мы не ограничиваем. Когда я говорю о колее 1520 мм, там требования жесткие – хочешь выехать на колею, так выполняй их. Где же тут ограничение?

– Допустим, какая-нибудь частная компания захочет построить в России железную дорогу с колеей, например, 1435 мм или 1676 мм. Что будет тогда?

– Пожалуйста, никаких препятствий. На самом деле колея 1520 мм всем выгодна, потому что это пространство колеи от океана до океана. Посмотрите на ОАО АК «Железные дороги Якутии», ОАО «Золотое звено» – они все используют колею 1520 мм.

ВНИИЖТ и техрегулирование

– Приходилось слышать, что ВНИИЖТ монополизировал вопросы сертификации железнодорожной техники. Это верно?

– Это абсолютно не соответствует действительности. В системе сертификации на железнодорожном транспорте аккредитовано более 40 испытательных центров и лабораторий. Причем конкуренция между ними жесточайшая. Например, из пяти последних новых локомотивов на испытания во ВНИИЖТ попал только один.

– Кто же ваши конкуренты?

– Это ВНИКТИ, ВЭлНИИ, ЦКБ ТМ и т.д., а также испытательные центры «Трансмашхолдинга». Формально они независимые, так как существует жесткая система аккредитации. Контроль за ними обеспечивает представительство регистра во время испытаний.

– Кто координирует работу по разработке железнодорожных регламентов, которыми занимаются различные организации?

– Эту работу координирует вице-президент ОАО «РЖД» Валентин Александрович Гапанович, причем информация отслеживается постоянно. Еженедельно собираются совещания по этому поводу, обсуждается что сделано, как и какие проблемы возникли. А вопросов появляется много, причем там, где этого не могли и предположить. Как я уже говорил, сейчас мы пытаемся связать воедино всю систему, идет перераспределение вопросов между регламентами. Причем главный макроотраслевой регламент уже ясен. Есть иерархия технических регламентов. Но нам говорят, что иерархия законов недопустима. Это объясняется тем, что к одному объекту предъявляются требования из различных регламентов, чего делать нельзя. Мы, наконец, поняли, как эту проблему решить: должна быть не иерархия законов, а иерархия объектов технического регулирования. Для главного регламента – это организованный подвижной состав (так по юридической терминологии называют поезд), который стоит на линии. Тут возникает еще одна сложность. Она заключается в том, что система технического регулирования, как и другие законы, должна быть написана юридическим языком. Поэтому если взять выдержки из различных регламентов и сложить их, то прежнего ПТЭ не получится.

– Итак, как бы Вы кратко охарактеризовали нынешнюю ситуацию с техрегулированием?

– В этом направлении ведется напряженная работа, созданы проекты регламентов, идет их согласование. Это нормальный рабочий процесс. Есть сложности, но они преодолимы. Таким образом, можно надеяться, что к концу 2007 года, а может быть и раньше, появятся утвержденные и имеющие силу закона технические регламенты. Это создаст необходимый фундамент всей системы техрегулирования на железнодорожном транспорте.

Беседовал Юрий Ильин [~DETAIL_TEXT] =>